Кулуары в законе: зачем Украина решила легализовать лоббистов/Принятие закона о лоббизме является одним из условий евроинтеграции Украины

Украина собирается легализовать лоббизм. Помимо того, что принятие соответствующего закона является одним из условий для вступления нашей страны в Европейский Союз, определение четких правил лоббистской деятельности, по идее, должно способствовать борьбе с политической коррупцией. "Апостроф" разбирался, каким будет лоббизм в Украине, как планируется его регулировать, и поможет ли он свести к минимуму влияние олигархов.

На пользу себе и государству

Президент Украины Владимир Зеленский подписал принятый Верховной Радой закон "О добросовестном лоббизме". Принятие этого документа было одним из обязательств, которые взяла на себя наша страна в связи с подготовкой к переговорам о вступлении в Европейский Союз. Таким образом, его принятие еще на шаг приближает Украину к интеграции в европейское сообщество.

Кроме этого, давно существует необходимость законодательно урегулировать вопрос, кто и каким образом может влиять на власть для принятия тех или иных законов. Такую рекомендацию дал и Европейский Союз, считая, что законодательное регулирование лоббизма позволит снизить влияние олигархов на политику государства и ограничить политическую коррупцию.

Подобные законы есть во многих странах. Первыми к выводу, что деятельность лоббистов должна быть законодательно упорядочена, пришли Соединенные Штаты Америки. Там соответствующий закон был принят еще в 1946 году. В Германии лоббизм был узаконен в 1972 году. Впоследствии по тому же пути пошли и другие страны.

"С начала XXI века процесс регламентации лоббизма набрал обороты по всей Европе, - рассказывает "Апострофу" партнер юридической компании Arzinger Андрей Пидгайный. - За последние десять лет соответствующие законы были приняты в Ирландии, Франции, Литве, Нидерландах, Австрии, Польше, Словении, Великобритании. То есть Украина, так сказать, находится в тренде. А в странах, где специальное регулирование отсутствует, мы наблюдаем саморегулируемую организацию деятельности лоббистов, то есть деятельность в рамках членства в некоммерческих организациях, которые определяют политику, вопросы этики, ответственности лоббистов".

В первую очередь закон определяет само понятие лоббизма и рамки его применения.

"Принятый закон относит к лоббированию деятельность, осуществляемую в собственных коммерческих интересах или в интересах других лиц с целью влияния на органы власти относительно принятия или воздержания от принятия, изменения или отмены законов или подзаконных актов, - говорит Андрей Пидгайный. - Если хотя бы один из перечисленных признаков отсутствует, например, нет коммерческого интереса, или влияние не касается нормативного акта, то такая деятельность не будет считаться лоббизмом".

То есть согласно закону, лоббирование является фактически одним из видов бизнеса. Лица или предприятия, заинтересованные в продвижении тех или иных законодательных решений, могут заключить договор со специализированной организацией, которая за определенную плату возьмет на себя связанные с этим хлопоты.

Закон различает три основных стороны процесса лоббирования:

- бенефициары - лица, которые заказывают услуги по лоббированию правовых актов и намерены в случае их принятия извлечь определенную выгоду для себя, - такими бенефициарами могут быть и частные, и юридические лица, и даже иностранные государства;

- субъекты лоббирования - лица или предприятия, осуществляющие лоббирование в интересах бенефициара на коммерческой основе, получая при этом прибыль, - собственно, их и называют лоббистами;

- объекты лоббирования – представители или органы государственной власти, которых лоббисты пытаются склонить к принятию нужных им решений.

Немаловажным является то, какой круг вопросов и в каких государственных органах разрешается лоббировать. К решению этого вопроса законодатели разных стран подходят по-разному. Наши решили ограничить предметы лоббизма довольно узкими рамками.

"У каждой страны есть своя специфика по определению возможностей влияния на власть, - объясняет Андрей Пидгайный. - Например, в США лоббисты активно привлекаются к политической деятельности, в том числе, к выборам. Наш закон такую возможность исключает, ограничиваюсь только коммерческими - экономическими, так сказать, интересами бенефициаров. Также в Украине не может быть лоббизма в интересах религиозных организаций".

Следует отметить, что закон ограничивает не только круг вопросов, которые могут продвигать лоббисты, но и круг лиц, на которых они имеют право влиять.

"Особенность нашего закона по сравнению с теми, которые действуют во многих других странах, в том, что лоббирование ограничивается лишь влиянием на лиц, которые осуществляют законотворческую деятельность, - рассказал "Апострофу" партнер адвокатского объединения "Лещенко, Дорошенко и партнеры" Александр Лещенко. - По сути, это только народные депутаты. Лоббирование решений Кабинета министров, других органов власти или судов законом не предусмотрено".

Отчитаются за каждую копейку

Государство намерено строго контролировать деятельность лоббистов. Все лица - юридические и физические, которые будут заниматься этим делом, будут внесены в специальный реестр, оператором которого станет Национальное агентство по предотвращению коррупции (НАПК). Лоббисты будут обязаны каждые полгода представлять в НАПК отчет о собственной деятельности, в котором указывать все случаи взаимодействия с объектами лоббирования, а также все средства, полученные от бенефициаров за свои услуги.

В то же время, они получат определенные права, которые обеспечат им возможность выполнять свою работу по продвижению законов. Лоббисты смогут встречаться с законодателями, предоставлять им материалы, которые подтверждают целесообразность принятия нужного законодательного акта, посещать мероприятия, посвященные теме лоббирования, а также организовывать собственные мероприятия и приглашать туда законодателей.

"Лоббисты также получат право участвовать в работе комитетов парламента, выступать на этих заседаниях с представлением и обоснованием нужных законопроектов, - говорит Александр Лещенко. - И очень важно то, что они смогут даже предлагать готовые тексты законопроектов. В связи с этим, в закон о регламенте Верховной Рады вносятся изменения, которые позволят указывать лоббистов как авторов или соавторов этих актов".

Впрочем, не каждое лицо, добивающееся принятия того или иного нормативного акта, является лоббистом. Согласно закону, лоббизмом считается только деятельность, направленная на получение прибыли. В то же время, в Украине существует достаточно много разного рода субъектов, которые продвигают те или иные законодательные инициативы, не рассчитывая на получение прибыли, а только руководствуясь собственными политическими убеждениями или представлениями об общественном благе. И при разработке и принятии закона они высказывали опасения относительно того, не причислят ли активистов к числу лоббистов, и не станет ли это способом давления со стороны государства на гражданское общество.

Чтобы снять эти замечания, закон предусматривает, что лоббизмом не считается деятельность общественных организаций, политических партий, ассоциаций органов местного самоуправления, средств массовой информации, научных учреждений и ряда субъектов, которые осуществляют свою деятельность на неприбыльной основе. Однако насколько беспрепятственно все эти субъекты смогут осуществлять свои функции, сейчас сказать сложно. Ведь деятельность отечественных правоохранительных органов довольно часто непредсказуема. Скорее всего, государству и гражданскому обществу придется еще поработать над тем, чтобы точно определить границу, где заканчивается общественная деятельность и начинается лоббизм.

"Весь вопрос в практическом применении закона, и сейчас сложно предположить, как Национальное агентство по предотвращению коррупции будет применять те или иные нормы в спорных правоотношениях, - говорит Андрей Пидгайный. - Надо исходить из того, что Украине понадобится еще несколько лет, чтобы наладить консенсус в этой сфере, в том числе, путем внесения изменений в закон".

Выйти из сумрака

В свете принятия закона о лоббизме интересна точка зрения о нем самих лоббистов.

При этом двусмысленность ситуации состоит в том, что де-юре, лоббистов в Украине нет, но люди, которые де-факто выполняют соответствующие функции, конечно же, есть. По большому счету, это достаточно разношерстная публика, начиная от региональных активистов и заканчивая представителями крупнейших в Украине финансово-промышленных групп.

Как рассказал "Апострофу" один из таких неформальных "лоббистов", пожелавший сохранить свою анонимность, многие из его коллег действуют под видом журналистов и представителей общественных организаций, поскольку это обеспечивает им доступ в коридоры власти.

Отсутствие контроля за деятельностью лоббистов сделало ее абсолютно непрозрачной. "Выстраиваются целые неформальные схемы, через которые вопросы решалются от одного чиновника к другому по всей вертикали", - говорит собеседник издания.

По его словам, многим "теневой" характер лоббистской деятельности был очень удобен, поскольку он позволял практически кому угодно лоббировать все, что угодно.

"Этим, кстати, активно пользовалась Россия, которая через своих агентов влияния навязывала Украине свою повестку, - рассказывает наш источник. - Так что, принятие закона о лоббизме – это, помимо прочего, еще и вопрос национальной безопасности".

Крупные "решалы", создавшие в этом бизнесе целые монополии, вряд ли будут в восторге от принятого закона. "Но многие, особенно мелкие лоббисты, которым трудно преодолевать эту монополию, наоборот, приветствуют новое законодательство", - резюмировал собеседник "Апострофа".

От себя, в итоге, отметим, что в Украине есть достаточно много полезных и прогрессивных законов, однако очень часто проблема заключается в их правоприменении. Что касается закона о лоббизме, то очень важно, чтобы он не стал инструментом коррупции в руках олигархов, которые значительно обеднели во время войны и которые после ее окончания обязательно захотят восстановить свое состояние и влияние на политическую жизнь страны.