Власть в третий раз взялась за законопроект №4298. Как собираются надзирать за органами местного самоуправления

Реформа местных государственных администраций (МГА) одна из ключевых не только в плане децентрализации, но и евроинтеграции Украины. Несмотря на важность и реальную необходимость внедрения государственного надзора за местным самоуправлением, законопроект №4298, который должен стать первым шагом на пути сбалансирования системы, застрял в стенах парламента между первым и вторым чтением.

В феврале 2024 года комитет по вопросам организации государственной власти вернулся к рассмотрению законопроекта после продолжительной паузы и даже рекомендовал его ко второму чтению.

Однако, несмотря на это, неизвестны ни точная дата рассмотрения, ни то, как окончательно будет выглядеть законопроект в сессионном зале, ведь, несмотря на комитетское одобрение, его до сих пор не опубликовали на сайте Верховной Рады, а профильные организации местного самоуправления и Совет Европы дали смешанные оценки новой версии документа.

В этом тексте попытаемся разобраться в причинах буксования евроинтеграционной реформы и в том, почему законопроект №4298 уже третий год подряд не может попасть на второе чтение.

Третья версия законопроекта

Вопрос реформирования и переосмысления государственных администраций фактически остается нерешенным с 2016 года, когда официально был отменен государственный надзор со стороны прокуратуры. По логике децентрализации заменить государственные администрации должны были органы префектурного типа, на которые возлагались бы в первую очередь надзорные и координационные функции.

Но на практике реформировать администрации оказалось сложнее, чем в теории. Ведь для этого нужны изменения в Конституцию, что даже при отсутствии политических манипуляций вокруг статуса глав администраций — непростая задача. Именно поэтому для начала законотворцы решили разбить реформу на этапы, где первым шагом должно было быть принятие законопроекта №4298, закладывающего необходимую основу для полноценного реформирования государственных администраций.

Однако законопроект, а с ним и реформа так и «зависли» в рамках комитета, где рассматривают уже третью версию документа, вместе с тем пытаясь найти консенсус между правительством, экспертами, профильными ассоциациями и европейскими партнерами.

В таком формате законопроект пребывает с 2021 года, когда после голосования и принятия в первом чтении рассмотрение реформы МГА затянулось сначала из-за пандемии ковида, а потом и из-за противоречивой нормы второй версии законопроекта, которую подготовили ко второму чтению в сентябре того же года. Напомним, тогда неожиданно изменили норму о том, что МГА должны возглавлять профессиональные государственные служащие из кадрового реестра, вместо этого в проекте предлагали ставить на должности глав госадминистраций политических назначенцев с Банковой.

После справедливой критики законопроект отправили на доработку и к реальному рассмотрению вернулись только в феврале 2024 года, уже в условиях полномасштабной войны и активного образования военных администраций. До тех пор противоречивые моменты законопроекта активно прорабатывались на встречах в страсбургском формате с экспертами.

Хотя проект до сих пор не был опубликован, по данным профильного комитета и одного из авторов законопроекта Виталия Безгина, особое внимание в нем уделено именно назначению глав государственных администраций, которые в конце концов будут именно государственными служащими. Отдельно в новом проекте прописано и создание кадрового резерва госслужащих, которых специально будут готовить для занятия должностей глав МГА.

Кроме того, будет обновлен и порядок назначения глав МГА:

• кандидаты проходят конкурс, который проводит единая комиссия (для глав ОГА, в комиссии присутствуют представители ассоциаций ОМС);
• победителей комиссия направляет к премьер-министру;
• премьер-министр формирует список кандидатов и выносит его на Кабмин;
• правительство передает список президенту (по норме законопроекта — не менее трех человек). В этот список должны войти победители конкурса и кандидаты из кадрового резерва;
• президент назначает главу МГА или запускает новую процедуру;
• предельный срок пребывания главы МГА в одной административно-территориальной единице — три года (вводится ротация).

Также в документе прописан алгоритм действий государственного надзора со стороны глав МГА, который выглядит так: МГА идентифицирует нарушение норм законодательства, после чего органам местного самоуправления выдвигается требование устранить его в 30-дневный срок, если же требования не выполнены, то МГА обращается в суд.

Здесь стоит отметить, что надзорные полномочия глав МГА обещают не вводить до окончания военного положения, когда военные администрации должны вернуться к гражданскому формату работы.

«Все надзорные полномочия будут активированы только после завершения военного положения, когда мы вернемся к гражданским администрациям! Благодаря этому мы также имеем дополнительное время, чтобы разграничить полномочия между местной и государственной властью и их уровнями», — заметил Безгин после принятия комитетом законопроекта ко второму чтению.

Только после окончания военного положения начнет работать и Единая комиссия по отбору глав МГА, как и формироваться кадровый резерв госслужащих.

В целом большинство экспертов сошлось во мнении, что эта версия лучше того документа, который был представлен в сентябре 2021 года. Но, несмотря на улучшение, не обошлось и без критики, из-за которой рассмотрение законопроекта №4298 в зале может существенно отложиться.

Критика Ассоциации городов и позиция Совета Европы

Чуть ли не самым большим оппонентом новой редакции законопроекта №4298 оказалась Ассоциация городов Украины (АГУ), довольно жесткая позиция которой вызвала напряжение во время заседания комитета и взаимные обвинения в политических играх. Вместе с тем стоит отметить, что три другие ассоциации поддержали законопроект, хотя и отмечали необходимость доработать его ко второму чтению.

АГУ же критикует законопроект с процедурной и содержательной точек зрения. В частности в комментарии «Руху ЧЕСНО» исполнительный директор Ассоциации Александр Слобожан отметил, что законопроект должен пройти полный круг, начиная с первого чтения из-за нарушений рассмотрения, ведь, по его мнению, ассоциации получили для ознакомления полностью обновленный текст, а срок внесения поправок ко второму чтению уже давно прошел.

«Относительно 4298 произошел ряд встреч в страсбургском формате, где представители фракций в ВР и экспертная среда при посредничестве Совета Европы, а также все ассоциации принимали участие в обсуждении текста. Последнее состоялось в октябре 2023 года во Львове, где были поданы рекомендации. 28 января мы получили текст, который является абсолютно обновленной версией по сравнению с принятым ко второму чтению. То есть де-факто получили новый текст законопроекта. С учетом этого, я не вижу, как по регламенту в этой конфигурации комитет может работать с этим текстом, и по состоянию на сегодняшний день этот текст до сих пор не был опубликован на сайте Верховной Рады», — говорит Слобожан.

Кроме процедурной части, в официальной позиции АГУ изложен и перечень содержательных претензий к обновленной версии, в частности отсутствие исчерпывающего перечня полномочий администраций, что дает возможность потенциально увеличить их полномочия через другие законы или подзаконные акты.

В АГУ критикуют и восстановление отраслевой компетенции МГА, что может свидетельствовать об отказе от разграничения компетенций местных органов самоуправления, из-за чего может происходить дублирование полномочий органов самоуправления и госадминистраций.

В частности в АГУ отмечают, что в новой версии законопроекта №4298 появились 13 отраслевых направлений осуществления государственного контроля местными государственными администрациями и закреплено право МГА проводить проверки по этим направлениям, что может привести как к дублированию полномочий, так и к неестественному увеличению полномочий новых администраций.

Не слишком утешительный вывод был получен и от Совета Европы, где, несмотря на констатацию определенного прогресса, акцентируют на необходимости новой редакции законопроекта, которая лучше будет соответствовать Европейской хартии местного самоуправления и евроинтеграции. В частности рекомендуют удержаться от предоставления полномочий надзора госадминистрациям до изменений в Конституцию (то есть второго этапа реформы МГА). В таком случае есть риск получить дисбаланс власти, когда полномочия администраций будут непропорционально широкими и раздутые МГА могут стать основой для использования админресурса, особенно в послевоенный избирательный период.

Кроме этого, нужно обратить внимание и на количество проверок, которые с принятием нового закона должны уменьшаться, а не множиться. Кроме того, в Совете Европы ставят под вопрос и предоставление районным МГА надзорных полномочий наравне с областными, что может потенциально создать чрезмерный надзор без дополнительных преимуществ.

Также важно максимально четко прописать процедуру надзора за законностью в самом законопроекте, что соответствует положениям хартии. Это требование является крайне критическим, поскольку нечеткие условия проверки или их отсутствие дают возможность устанавливать их в подзаконных актах, по которым реальные полномочия МГА могут быть значительно шире, чем заложено в логике децентрализации.

Как Совет Европы, так и несколько профильных ассоциаций требовали также сделать более гибким срок принудительной ротации глав администраций, в частности жесткую норму в три года предлагают изменить на пять лет.

Несмотря на самую конструктивную критику нардеп Виталий Безгин уверяет, что выводы Совета Европы касались прежде всего предыдущей версии законопроекта от сентября 2021 года, поэтому большинство замечаний должно быть уже учтено.

«Вывод Совета Европы касается не редакции, которую комитет выпустил в зал, а предыдущей. Вывод был получен до заседания комитета, соответственно, некоторые нормы, которые обоснованно подчеркнули партнеры, были убраны из проекта по моей инициативе. Об отраслевых полномочиях будем дискутировать отдельно, если есть консенсус ОМС и МГА относительно того, что это лишнее, то не вижу, почему мы не должны поддержать их. Может быть пересмотрено», — заметил он.

Что дальше?

Сейчас законопроект №4298 готовится к долгожданному второму чтению, но точную дату рассмотрения назвать невозможно, не в последнюю очередь из-за парламентского кризиса, когда у Верховной Рады проблемы с тем, чтобы просто собраться на пленарное заседание, не говоря уже о рассмотрении самых приоритетных инициатив, таких как закон о мобилизации.

Вместе с тем экспертная среда восприняла новую редакцию законопроекта №4298 со сдержанным оптимизмом, не в последнюю очередь из-за учета недостатков предыдущей версии. Даже, несмотря на критику, у законопроекта впервые за долгий срок есть перспектива быть принятым, но только при условии его дальнейшего улучшения, устранения рисков.

Как отмечает профильный эксперт, директор Института развития территорий Юрий Ганущак, новая версия закона является шагом вперед, но нуждается в доработке.

«Он намного лучше, чем версия сентября 2021 года, там действительно вводится система работы органа общей компетенции, который в системе государственной власти является обратной связью, и это очень серьезный антикоррупционный момент, как и ротация глав. Но здесь есть и поправка, несовместимая с этим подходом, — это когда назначение руководителей территориальных органов согласовываются с главой МГА. Это противоречит закону «О государственной службе» и ломает систему, ведь нельзя координировать работу человека, в назначении которого ты принимаешь участие», — отметил Ганущак.

В пользу новой версии — и поддержка со стороны Министерства развития громад, территорий и инфраструктуры. Нужно напомнить, что во время рассмотрения предыдущей редакции законопроекта №4298 между законотворцами и министерством были существенные расхождения, особенно в отношении статуса глав МГА как политических назначенцев.

«Принятие законопроекта №4298 имеет решающее значение для укрепления результатов децентрализации, законопроект предлагает новый механизм отбора и назначения на должности руководства местных государственных администраций. Это системные изменения для формирования более демократичного и прозрачного института представительства государства на местах», — говорит руководитель министерства Александр Кубраков.

Несмотря на позитив и прогресс, в последующие недели законотворцам, ассоциациям и экспертам нужно выработать сбалансированный законопроект ко второму чтению, ведь реформа государственных администраций важна не только для европейского будущего, но и для эффективного функционирования Украины, потому что наше государство до сих пор остается единственной страной на европейском континенте, где нет государственного надзора за местным самоуправлением.

Вместе с тем следует помнить, что полноценно завершить реформу государственных администраций и превратить их в органы префектурного типа будет возможно только после окончания военного положения, ведь для этого понадобятся изменения в Конституцию Украины.