Чи має уряд право на експеримент-5655 і чи є ознаки картельної змови?

Минулого тижня стало відомо, що на розгляд уряду знову можуть винести скандальну постанову-клон містобудівної «реформи» №5655. Про це повідомили джерела ZN.UA. На підтвердження цього громадській ініціативі «Голка» вдалося отримати документ, датований 5 квітня, який чітко підтверджує, що постанову-клон справді готують до засідання Кабміну.

Після викриття першої спроби Мінінфраструктури поспіхом оприлюднило звіт про результати проведення громадського обговорення проєкту «Про реалізацію експериментальних проєктів у сфері містобудівної діяльності», який згадується в протоколі.

Міністерство отримало величезну кількість зауважень про те, що норми проєкту «експерименту» прямо суперечать положенням законів. Тільки наша організація направила зауваження обсягом більш як 90 сторінок. І це лише те, що стосується культурної спадщини. Їх, звісно ж, не врахували, як і більшість зауважень народної депутатки Ганни Бондар («Слуга народу»), — а вона очолює робочу групу, що напрацьовує Містобудівний кодекс.

На відвертий лобізм забудовників не може вплинути ні попередження Європарламенту, ні звіт Єврокомісії, ні документ Королівського інституту Chatham House. Останній, до речі, в урядовій постанові-клоні №5655 вбачає ризик виникнення будівельного картелю.

Що ж таке картель і чому він є небезпечним?

Картельна змова виникає тоді, коли великі гравці з одного сектору об’єднуються й роблять усе, аби створити вигідні для себе умови. 

Картельні змови заборонені європейським законодавством. А саме Договором про функціонування Європейського Союзу. Антимонопольний комітет України теж давно розповідає про шкоду від картелів і зазначає, що вони істотно впливають на зниження добробуту суспільства.

Звісно, коли хтось намагається стати на заваді цим планам, на нього починають тиснути. Інститут громадянського суспільства, який втратив фінансування одного зі своїх проєктів, уже заявив, що вбачає в цьому прояв неформального тиску з боку Мінінфраструктури. Також у ЗМІ зафіксовано непоодинокі факти цензури, коли йдеться про містобудівну «реформу».

І постає цілком логічне запитання: а чому за наявності позиції Європарламенту, Єврокомісії та Chatham House Мінінфраструктури не врахувало зауважень громадського сектору й нардепа?

Де в уряду закінчується «право на експеримент»?

Аби запровадити правила гри, які не погодився підписувати президент Володимир Зеленський, Олександр Кубраков вирішив діяти через урядову постанову. Тут підпис гаранта Конституції не потрібен. І такі дії виправдовують правом уряду проводити… експерименти. Це право дійсно було гарантовано Законом «Про внесення змін до деяких законів України щодо повноважень в галузі охорони навколишнього природного середовища» (далі — Закон №2362-VIII).

Ця норма з’явилася не просто так. Коли цю законодавчу ініціативу готували до розгляду ще 2018 року, то на старті не було мови про жоден експеримент. Ба більше, про це не йшлося навіть у другому читанні. Цю норму вніс із голосу як «техніко-юридичну правку» тогочасний голова підкомітету комітету Верховної Ради з питань екологічної політики Павло Дзюблик. Про це свідчить стенограма.

Техніко-юридичні правки — це просте виправлення відповідних техніко-юридичних помилок, тобто певних порушень логічних, мовних, процедурних вимог правотворчої техніки. Й нові норми в законах від таких правок з’явитися не можуть.

Навряд чи хтось заперечуватиме, що наділення уряду правом на власний розсуд проводити експерименти над Україною аж ніяк не є такою правкою до закону про природно-заповідний фонд. Тобто, користуючись неуважністю народних обранців, із порушенням регламенту в закон протягнули норму, якої там у принципі не могло бути.

Тоді Верховна Рада проголосувала за правку про повноваження уряду щодо «прийняття рішення» (в однині) та «екологічного державного управління».

Проте в підписаному Петром Порошенком і оприлюдненому тексті закону вже йдеться про «прийняття рішень» (у множині), а «екологічне державне управління» перетворилося на окремо «екологію» та «державне управління».

Внаслідок такої підміни в тексті закону Кабмін отримав змогу під час проведення експерименту приймати необмежену кількість рішень щодо широкого кола питань, хоча Верховна Рада за це й не голосувала.

Але це право Кабміну однаково не є необмеженим і нескінченним.

Кабмін може приймати необмежену кількість рішень у різних сферах, але щодо експерименту (в однині), строк якого не перевищує двох років (пункт 2 розділу II Закону №2362-VIII).

Тобто уряд отримав право лише раз провести дуже широкий експеримент, і цей експеримент не може тривати більш як два роки.

Перше рішення в межах експерименту, яке можна знайти в базі законодавства, — розпорядження 2019 року «Про запровадження експериментального проєкту щодо підвищення ефективності управлінських процесів у секретаріаті Кабінету міністрів України».

Із цього розпорядження почався відлік установленого Законом №2362-VIII максимально можливого строку експерименту в два роки, протягом яких Кабмін міг необмежену кількість разів приймати нові рішення в межах його реалізації. І в жовтні 2021 року цей строк… закінчився.

Уряд давно використав свою одноразову (!) можливість і більше не має права розпочинати «експериментальні проєкти», посилаючись на ту саму норму закону.

Фактично йдеться про таке собі законотворче шахрайство з боку Мінінфраструктури.

Міністерство, обманюючи та зловживаючи довірою, намагається протягнути проєкт свого «експерименту», посилаючись на норму закону, що вже не надає уряду повноважень на прийняття таких рішень.

Яким є другий аргумент Кабміну?

Мінінфраструктури стверджує, що Кабмін має право проводити експерименти, що суперечать законам, бо норми про експеримент у Законі №2362-VIII не містять заборони так робити. Цей аргумент має вторинне значення, бо Кабмін узагалі не має права ці експерименти проводити. Але він є дуже показовим в аспекті демонстрації ставлення урядовців до Конституції України.

Тут віцепрем’єр Олександр Кубраков із підлеглими виправдовують свої дії так, наче займаються не управлінням державою, а лише політикою чи бізнесом, де статтями 15 і 42 Конституції справді дозволено все, що не заборонено законом.

Обґрунтування міністерства прямо суперечить положенням статті 19 Конституції, відповідно до якої органи державної влади та їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Простіше кажучи, їм заборонено все, що прямо не дозволено.

Норми Закону №2362-VIII не містять вказівки на те, що під час проведення експерименту Кабмін мав право встановлювати регулювання, яке суперечить законам, тож і Кабмін мав право затверджувати експеримент лише в разі, якщо він не суперечить чинним законам.

Які саме порушення вимог законодавства в запланованих чотирьох експериментальних проєктах намагається виправдати Мінінфраструктури?

Фінальної редакції проєкту постанови наразі не оприлюднено, тому наміри Мінінфраструктури було проаналізовано за проєктом, направленим 4 березня до НАЗК для проведення антикорупційної експертизи, та Звітом про розгляд пропозицій громадськості від 11 квітня. Ми пам’ятаємо, що НАЗК дало негативний висновок.

Деталізований перелік порушень вимог Конституції України, міжнародних зобов’язань, ратифікованих Верховною Радою, та законів занадто довгий, тому обмежимося лише основним.

1. Порядок реалізації експериментального проєкту щодо надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.

Надання містобудівних умов та обмежень — це самоврядне повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Порядок його реалізації прямо встановлено статтею 29 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності», і згідно з законом Кабмін узагалі не має повноважень його змінювати.

Проте експеримент визначає новий порядок, що не відповідає зазначеним нормам спеціального закону, передбачає часткове позбавлення органів місцевого самоврядування його самоврядних повноважень, визначених підпунктом 9 пункту «а» частини 1 статті 31 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», що водночас є порушенням вимог статей 140 і 146 Конституції, а також можливість скасування рішень органів місцевого самоврядування не судом, а наказами Державної інспекції архітектури та містобудування, що є порушенням статті 144 Конституції.

Такі порушення прав місцевого самоврядування є також порушенням Європейської хартії місцевого самоврядування.

2. Порядок реалізації експериментального проєкту щодо розроблення, погодження та проведення експертизи проєктної документації на будівництво.

Новий порядок не відповідає частині вимог статті 31 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності».

Істотно послаблюється захист культурної спадщини. Частина виключних повноважень щодо збереження культурної спадщини передається приватним особам (порушення статті 54 Конституції та Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи). Запропоноване регулювання також суперечить положенням Закону «Про охорону культурної спадщини».

3. Порядок реалізації експериментального проєкту щодо набуття права на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів.

Встановлює нові правила надання адміністративних послуг та видачі дозвільних документів, що не відповідають правилам, визначеним статтями 34–37, 39, 39-1 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності». Це одночасно є порушенням частини 1 статті 4 Закону «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та статті 5 Закону «Про адміністративні послуги», відповідно до яких такі питання встановлюються виключно законами.

Крім того, органи місцевого самоврядування планується позбавити частини делегованих законом повноважень (порушення статті 143 Конституції) та зобов’язати виконувати нові повноваження, не передбачені законом (порушення статті 146 Конституції). Як уже зазначалося, порушення прав місцевого самоврядування є також порушенням Європейської хартії місцевого самоврядування.

4. Порядок реалізації експериментального проєкту щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Заплановано принципово змінити весь порядок контролю над будівництвом, установивши нові правила всупереч нормам статті 41 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності». Має бути змінено перелік осіб, які підлягають перевірці, підстави призначення перевірок, повноваження органів, що здійснюють контроль. Водночас відповідно до частини 4 статті 4 Закону «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» такі питання можуть установлюватися виключно законами.

Частина виключних повноважень держави щодо контролю передається приватним суб’єктам, що є порушенням статті 42 Конституції.

Також наявні порушення прав місцевого самоврядування, аналогічні за типом до зазначених у описі попереднього порядку.

Якими є ризики?

«Експериментатори» мають розуміти, що уряд може ухвалювати нормативні акти лише в тих межах, які дозволяє закон. Інакше цей документ можна буде оскаржити в суді. Й випадки, коли постанови уряду скасовували в судовому порядку, вже були. Судова тяганина може забрати певний час.

Не зайвим буде нагадати, що президент України, відповідно до пункту 15 частини 1 статті 106 Конституції, зупиняє дію актів Кабміну з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного суду щодо їх конституційності.

Збитки, що виникнуть через імплементацію такого «експерименту», компенсуватиме держава.