Имеет ли правительство право на эксперимент-5655 и есть ли признаки картельного сговора?

На прошлой неделе стало известно, что на рассмотрение правительства снова могут вынести скандальное постановление-клон градостроительной «реформы» №5655. Об этом сообщили источники ZN.UA. В подтверждение этого общественной инициативе «Голка» удалось получить документ, датированный 5 апреля, который четко подтверждает, что постановление-клон действительно готовят к заседанию Кабмина.

После разоблачения первой попытки Мининфраструктуры поспешно обнародовало отчет о результатах проведения общественного обсуждения проекта «О реализации экспериментальных проектов в сфере градостроительной деятельности», упомянутого в протоколе.

Министерство получило огромное количество замечаний о том, что нормы проекта «эксперимента» прямо противоречат положениям законов. Только наша организация направила замечания объемом более 90 страниц. И это лишь то, что касается культурного наследия. Их, конечно же, не учли, как и большинство замечаний народного депутата Анны Бондарь («Слуга народа»), а она возглавляет рабочую группу, разрабатывающую Градостроительный кодекс.

На откровенный лоббизм застройщиков не может повлиять ни предупреждение Европарламента, ни отчет Еврокомиссии, ни документ Королевского института Chatham House. Последний, кстати, в правительственном постановлении-клоне №5655 усматривает риск возникновения строительного картеля.

Что же такое картель и почему он опасен?

Картельный сговор возникает тогда, когда крупные игроки из одного сектора объединяются и делают все, чтобы создать выгодные для себя условия.

Картельные сговоры запрещены европейским законодательством. А именно Договором о функционировании Европейского Союза. Антимонопольный комитет Украины тоже давно рассказывает о вреде от картелей и отмечает, что они существенно влияют на снижение благосостояния общества.

Конечно, когда кто-то пытается помешать этим планам, на него начинают давить. Институт гражданского общества, лишившийся финансирования одного из своих проектов, уже заявил, что усматривает в этом проявление неформального давления со стороны Мининфраструктуры. Также в СМИ зафиксированы неединичные факты цензуры, когда речь идет о градостроительной «реформе».

И возникает вполне логичный вопрос: а почему при наличии позиции Европарламента, Еврокомиссии и Chatham House Мининфраструктуры не учло замечания общественного сектора и нардепа?

Где у правительства заканчивается «право на эксперимент»?

Чтобы ввести правила игры, которые не согласился подписать президент Владимир Зеленский, Александр Кубраков решил действовать через правительственное постановление. Здесь подпись гаранта Конституции не нужна. И такие действия оправдывают правом правительства проводить… эксперименты. Это право действительно было гарантировано Законом «О внесении изменений в некоторые законы Украины о полномочиях в сфере охраны окружающей природной среды» (далее — Закон №2362-VIII).

Эта норма появилась не просто так. Когда эту законодательную инициативу готовили к рассмотрению еще в 2018 году, то на старте не было и речи о любых экспериментах. Более того, об этом не говорилось даже во втором чтении. Эту норму внес с голоса как «технико-юридическую правку» тогдашний глава подкомитета комитета Верховной Рады по вопросам экологической политики Павел Дзюблик. Об этом свидетельствует стенограмма.

Технико-юридические правки — это просто исправление соответствующих технико-юридических ошибок, то есть некоторых нарушений логических, языковых, процедурных требований правотворческой техники. И новые нормы в законах от таких правок появиться не могут.

Вряд ли кто-то будет отрицать, что наделить правительство правом по собственному усмотрению проводить эксперименты над Украиной никоим образом не является такой правкой к закону о заповедном фонде. То есть, пользуясь невнимательностью народных избранников, с нарушением регламента в закон протащили норму, которой там в принципе не могло быть.

Тогда Верховная Рада проголосовала за правку о полномочиях правительства по «принятию решения» (в единственном числе) и «экологическому государственному управлению».

Однако в подписанном Петром Порошенко и обнародованном тексте закона речь уже идет о «принятии решений» (во множественном числе), а «экологическое государственное управление» превратилось в отдельно «экологию» и «государственное управление».

Вследствие такой подмены в тексте закона Кабмин получил возможность при проведении эксперимента принимать неограниченное количество решений по широкому кругу вопросов, хотя Верховная Рада за это и не голосовала.

Но это право Кабмина все равно не является неограниченным и бесконечным.

Кабмин может принимать неограниченное количество решений в разных сферах, но в отношении эксперимента (в единственном числе), срок которого не превышает двух лет (пункт 2 раздела II Закона №2362-VIII).

То есть правительство получило право всего один раз провести очень широкий эксперимент, и этот эксперимент не может продолжаться более двух лет.

Первое решение в рамках эксперимента, которое можно найти в базе законодательства, — распоряжение 2019 года «О внедрении экспериментального проекта по повышению эффективности управленческих процессов в секретариате Кабинета министров Украины».

С этого распоряжения начался отсчет установленного Законом №2362-VIII максимально возможного срока эксперимента в два года, на протяжении которых Кабмин мог неограниченное количество раз принимать новые решения в рамках его реализации. И в октябре 2021 года этот срок… истек.

Правительство давно использовало свою одноразовую (!) возможность и больше не имеет права начинать «экспериментальные проекты», ссылаясь на одну и ту же норму закона.

Фактически речь идет об этаком законотворческом мошенничестве со стороны Мининфраструктуры.

Министерство, обманывая и злоупотребляя доверием, пытается протащить проект своего «эксперимента», ссылаясь на норму закона, которая уже не предоставляет правительству полномочия на принятие таких решений.

Какой второй аргумент Кабмина?

Мининфраструктуры утверждает, что Кабмин имеет право проводить эксперименты, противоречащие законам, потому что нормы об эксперименте в Законе №2362-VIII не содержат запрета так делать. Этот аргумент имеет вторичное значение, потому что Кабмин вообще не имеет права эти эксперименты проводить. Но он весьма наглядно демонстрирует отношение чиновников к Конституции Украины.

Здесь вице-премьер Александр Кубраков с подчиненными оправдывают свои действия так, как будто занимаются не управлением государством, а всего лишь политикой или бизнесом, где статьями 15 и 42 Конституции действительно разрешено все, что не запрещено законом.

Обоснование министерства прямо противоречит положениям статьи 19 Конституции, согласно которой органы государственной власти и их должностные лица обязаны действовать только на основании, в рамках полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины. Проще говоря, им запрещено все, что прямо не разрешено.

Нормы Закона №2362-VIII не содержат указания на то, что при проведении эксперимента Кабмин имел право устанавливать регулирование, которое противоречит законам, так что и Кабмин имел право утверждать эксперимент только в том случае, если он не противоречит действующим законам.

Какие именно нарушения требований законодательства в запланированных четырех экспериментальных проектах пытается оправдать Мининфраструктуры?

Финальная редакция проекта постановления пока не обнародована, поэтому намерения Мининфраструктуры были проанализированы по проекту, направленному 4 марта в НАПК для проведения антикоррупционной экспертизы, и Отчету о рассмотрении предложений общественности от 11 апреля. Мы помним, что НАПК дало негативное заключение.

Подробный перечень нарушений требований Конституции Украины, международных обязательств, ратифицированных Верховной Радой, и законов слишком длинный, поэтому ограничимся лишь основным.

1. Порядок реализации экспериментального проекта по предоставлению градостроительных условий и ограничений застройки земельного участка.

Предоставление градостроительных условий и ограничений — это самоуправляемое полномочие исполнительных органов сельских, поселковых, городских рад. Порядок его реализации прямо установлен статьей 29 Закона «О регулировании градостроительной деятельности», и согласно закону Кабмин вообще не имеет полномочий его менять.

Однако эксперимент определяет новый порядок, который не отвечает указанным нормам специального закона, предусматривает частичное лишение органов местного самоуправления его самоуправляемых полномочий, определенных подпунктом 9 пункта «а» части 1 статьи 31 Закона «О местном самоуправлении в Украине», что одновременно является нарушением требований статей 140 и 146 Конституции, а также возможность отменять решения органов местного самоуправления не судом, а приказами Государственной инспекции архитектуры и градостроительства, что является нарушением статьи 144 Конституции.

Такие нарушения прав местного самоуправления являются также нарушением Европейской хартии местного самоуправления.

2. Порядок реализации экспериментального проекта по разработке, согласованию и проведению экспертизы проектной документации на строительство.

Новый порядок не отвечает части требований статьи 31 Закона «О регулировании градостроительной деятельности».

Существенно ослабляется защита культурного наследия. Часть исключительных полномочий по сохранению культурного наследия передается частным лицам (нарушение статьи 54 Конституции и Конвенции об охране архитектурного наследия Европы). Предложенное регулирование также противоречит положениям Закона «Об охране культурного наследия».

3. Порядок реализации экспериментального проекта по получению права на выполнение подготовительных и строительных работ, принятие в эксплуатацию законченных строительством объектов.

Устанавливает новые правила предоставления административных услуг и выдачи разрешительных документов, которые не отвечают правилам, определенным статьями 34–37, 39, 39-1 Закона «О регулировании градостроительной деятельности». Это одновременно является нарушением части 1 статьи 4 Закона «О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности» и статьи 5 Закона «Об административных услугах», согласно которым такие вопросы устанавливаются исключительно законами.

Кроме того, органы местного самоуправления планируется лишить части делегированных законом полномочий (нарушение статьи 143 Конституции) и обязать исполнять новые полномочия, не предусмотренные законом (нарушение статьи 146 Конституции). Как уже отмечалось, нарушение прав местного самоуправления является также нарушением Европейской хартии местного самоуправления.

4. Порядок реализации экспериментального проекта по осуществлению государственного архитектурно-строительного контроля.

Запланировано принципиально изменить весь порядок контроля над строительством, установив новые правила, несмотря на нормы статьи 41 Закона «О регулировании градостроительной деятельности». Должны измениться перечень лиц, подлежащих проверке, основания назначения проверок, полномочия органов, осуществляющих контроль. Вместе с тем согласно части 4 статьи 4 Закона «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» такие вопросы могут устанавливаться исключительно законами.

Часть исключительных полномочий государства по контролю передаются частным субъектам, что является нарушением статьи 42 Конституции.

Также есть нарушения прав местного самоуправления, аналогичные по типу указанным в описании предыдущего порядка.

Каковы риски?

«Экспериментаторы» должны понимать, что правительство может принимать нормативные акты только в пределах, разрешаемых законом. Иначе этот документ можно будет обжаловать в суде. И случаи, когда постановление правительства отменяли в судебном порядке, уже были. Судебная волокита может занять некоторое время.

Не лишним будет напомнить, что президент Украины, согласно пункту 15 части 1 статьи 106 Конституции, останавливает действие актов Кабмина по причине несоответствия Конституции с одновременным обращением в Конституционный суд относительно их конституционности.

Убытки, которые возникнут из-за имплементации такого «эксперимента», будет компенсировать государство.