Реформирование политики расширения ЕС: что предлагает Еврокомиссия?

Еврокомиссары одобрили предложения по реформированию политики расширения ЕС, представленные президентом Еврокомиссии Урсулой фон дер Ляйен.

Согласно предложению, расширение признается стратегическим интересом самого ЕС. Оно поможет Союзу обрести больший геополитический вес, повысить устойчивость к внешним влияниям, а также усилить потенциал роста Единого рынка.

Соответственно, Брюссель хочет подготовиться к расширению сам и постепенно облегчить вступление в блок текущим государствам-кандидатам — Украине, Молдове, Грузии и Западным Балканам. Для этого он предлагает ряд мер, которые дадут возможность странам «в зале ожидания» получить определенные преимущества членства уже сейчас, а не ждать годами или десятилетиями, пока они проведут все необходимые реформы.

Предложения Еврокомиссии разделены на четыре блока: ценности, политика в отношении Единого рынка, финансовые инструменты и способы принятия решений.

Ценностное измерение: «Фундаментальные вопросы» сохраняют центральную роль

Согласно учредительным договорам ЕС, демократия, верховенство права и уважение к основополагающим правам и свободам человека являются фундаментальными принципами, на которых построен Союз.

Значимость этих ценностей отображена в текущей методологии расширения, предусматривающей, что прогресс в кластере «Фундаментальные вопросы» определяет общий темп переговоров. Еврокомиссия в своем предложении подтверждает преданность действующему подходу и отмечает, что соблюдение основополагающих ценностей и принципов государствами-кандидатами является условием пользования правами, вытекающими из членства в ЕС.

На практике это означает, что Украина вряд ли сможет рассчитывать на ослабление требований в отношении «Фундаментальных вопросов», которые сейчас содержатся в проекте ее переговорной рамки. В частности отсутствие прогресса в этом кластере будет означать невозможность открыть другие переговорные разделы, а «откат» в реформах может привести к замораживанию переговоров по отдельным разделам или в целом.

Политика в отношении Единого рынка: инициативы для постепенной интеграции

ЕС признает, что постепенное получение доступа к Единому рынку государствами-кандидатами еще в процессе вступления будет выгодным как для этих государств, так и для самого Союза. Постепенная интеграция, в частности, даст возможность экономическим субъектам стран расширения лучше интегрироваться в европейские цепочки добавленной стоимости и укрепить конкурентоспособность экономики ЕС.

Раньше Брюссель уже проводил мероприятия по постепенной интеграции государств-кандидатов.

В случае Украины например, речь идет о расширении возможностей углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли как элемента Соглашения об ассоциации и отдельных мерах после начала полномасштабной войны с РФ (беспошлинный ввоз отдельных видов украинской продукции, синхронизация энергосистемы Украины с электросетью ENTSO-E и т.п.).

Кроме этого, проект переговорной рамки для Украины содержит положение о возможности ускоренного присоединения к европейскому рынку, если страна достигнет достаточного прогресса во внедрении реформ. Вероятно, ЕС будет реализовывать эту позицию через максимальное использование возможностей Соглашения об ассоциации с учетом степени ее имплементации, которую сейчас правительство оценивает на уровне 88%.

Вместе с тем Еврокомиссия, опираясь на предложение Франции, Германии и Португалии, предлагает пойти дальше и рассмотреть возможности для ускоренного присоединения стран-кандидатов к пяти сферам Единого рынка:

устойчивое сообщение;
климат и защита окружающей среды;
качество и безопасность пищевых продуктов;
социальная, экономическая и территориальная конвергенция;
безопасность, миграция и управление границами.

Конкретные «степени» доступа к Единому рынку и правовые обязательства, которые они вызовут, лидеры ЕС должны согласовать отдельно. Сейчас Еврокомиссия лишь подчеркивает важность предотвращения фрагментации Единого рынка. Для этого необходимо четкое согласование новых правил с законодательством ЕС и одинаковое их применение всеми государствами-кандидатами.

Финансовые инструменты ЕС должны стать гибкими и готовить кандидатов к освоению структурных фондов

Расширение Евросоюза требует вложения значительного количества ресурсов, точный объем которых сейчас невозможно оценить.

В своих предложениях Еврокомиссия подчеркивает, что все будущие программы расходов ЕС должны разрабатываться с обязательным учетом перспективы расширения. Кроме этого, в документе отмечается необходимость исследования возможностей по усовершенствованию инструментов подготовки к вступлению.

В первую очередь это затрагивает те государства-кандидаты, которые получают помощь через традиционные инструменты ЕС, такие как IPA (инструмент предвступительной помощи). Хотя уже сейчас IPA III определяет среди тематических приоритетов «развитие способностей… управлять программами ЕС и подготовку к будущему управлению структурными фондами», Еврокомиссия дополнительно подчеркивает важность усиления эффективности подготовки государств-кандидатов к участию в фондах ЕС после вступления.

Для Украины эта реформа сейчас менее актуальна, чем для других кандидатов, поскольку вместо IPA страна получила другой механизм финансирования, подстроенный под контекст послевоенного восстановления, — Ukraine Facility.

Институционная реформа ЕС: переход от единогласности к квалифицированному большинству без изменения учредительных договоров

В 2022 году, когда Украина и Молдова получили кандидатство, а Албания и Северная Македония официально открыли вступительные переговоры с ЕС, в европейской среде начался новый виток дебатов о реформировании Евросоюза.

Особое беспокойство вызывают модальности голосования в Совете ЕС. В подавляющем большинстве сфер этот орган принимает решение квалифицированным большинством; но отдельные вопросы, например по налогообложению или внешней политике (к которой относится и политика расширения), решаются единогласно.

Даже сейчас, имея в составе 27 государств, ЕС не всегда способен быстро принимать решения из-за возможности одного государства-члена заблокировать их. Возникает закономерное опасение, что во время вступления стран-кандидатов Совет ЕС столкнется с полной парализацией процесса принятия решений в тех сферах, где они должны приниматься единогласно.

Хотя Еврокомиссия заявила, что поддерживает внесение изменений в учредительные договора ЕС, «если это будет необходимо», она призвала воспользоваться уже существующей «скрытой» возможностью перехода к голосованию квалифицированным большинством. Речь идет об особых положениях учредительных договоров — так называемых passerelle clauses. Они дают возможность Совету ЕС действовать квалифицированным большинством в случаях, когда учредительные договора предусматривают единогласность, а также использовать обычную законодательную процедуру вместо специальной.

Чтобы воспользоваться passerelle clauses для изменения режима голосования в Совете ЕС, необходимо единогласное решение Европейского Совета — органа, куда входят главы государств и правительств стран ЕС.

В этом заключается определенный парадокс passerelle clauses. Хотя они действительно дают возможность обойти изменение учредительных договоров, фактически они предусматривают, что для отмены единогласности в одном органе необходимо единогласное решение другого органа, где каждое государство-член так же имеет по одному представителю с правом голоса.

В 2018–2019 годах Еврокомиссия уже вносила предложения о применении passerelle clauses в сферах внешней, налоговой, социальной, энергетической и климатической политики, но они не были реализованы.

Ключевая причина — политическая чувствительность вопроса. Сферы политики, в которых применяется единогласность, составляют важный стратегический национальный интерес для государств-членов. Малые и средние государства ЕС закономерно опасаются, что во время голосования квалифицированным большинством не смогут набрать достаточное количество голосов для блокировки решений, с которыми они не соглашаются, а следовательно, их интересы не будет надлежащих образом учтены.

Признавая справедливость этих опасений, Еврокомиссия предлагает «соответствующие и пропорциональные гарантии для учета стратегических национальных интересов». На практике это будет означать, что решение о применении passerelle clauses может сопровождаться выводами Европейского Совета, которые будут предусматривать «предохранитель» — возможность сослаться на основания исключительных национальных интересов, чтобы оттянуть принятие решения. В таком случае государства смогут инициировать продолжение обсуждений в Совете ЕС или обратиться в Европейский Совет для обсуждения проблемного вопроса.

Важно также отметить, что в контексте расширения ЕС голосование квалифицированным большинством предлагается ввести только на промежуточных этапах вступительных переговоров. Соответственно, Еврокомиссия предлагает, чтобы закрытие разделов переговоров и в дальнейшем проходило единогласно, как и принятие окончательного решения по вступлению нового члена в Европейский Союз.

Выводы

Предложения Европейской комиссии содержат ряд полезных инициатив, направленных на ускорение и оптимизацию процесса расширения. Они демонстрируют серьезность намерений Брюсселя относительно поддержки постепенной интеграции текущих государств-кандидатов, в частности и Украины.

Вместе с тем сейчас еще рано делать предположения по практическому воплощению предлагаемых инициатив. Большинство из них являются рамочными и нуждаются в детальном анализе и дальнейшей конкретизации в актах права ЕС. Что же касается passerelle clauses, то применение этих положений требует, во-первых, единогласности, а следовательно, и значительной политической воли со стороны государств — членов ЕС, а во-вторых, создания четкого «предохранителя» для скептически настроенных государств.

Европейская комиссия планирует в дальнейшем провести углубленный анализ и пересмотр пяти сфер политики, в отношении которых она предложила создать механизм для постепенной интеграции. Этот пересмотр будет осуществлен в начале 2025 года, после чего уже будут поставлены на рассмотрение предложения по сути обновления политик ЕС по отдельным секторам и начнется формирование следующей многолетней финансовой рамки.

Можно ожидать также развертывания дискуссий по институционной реформе ЕС и изменениям в принятии решений по политике расширения. Европейский Совет, в частности, в своих выводах от 21 марта, уже указал, что планирует рассмотреть вопрос внутренних реформ на следующем заседании и принять к лету 2024 года выводы по дорожной карте для дальнейшей работы в этом направлении.