Уклонисты распределения власти. Почему система госуправления постоянно дает сбой

До 15 апреля правительство Дениса Шмыгаля должно было подать в ВРУ отчет о результатах выполнения своей программы. Должно было бы, если бы весной 2020 года парламент утвердил программу его деятельности. Но программа утверждена не была. Больше ни правительство, ни парламент к вопросу парламентской акцептации программы КМУ не возвращались.

Правительство ежегодно (кроме 2022 года) фиксирует постановлением свой план деятельности на год, не согласовывая его с парламентом. Именно глава правительства (согласно Конституции) Денис Шмыгаль должен был бы сегодня находиться в центре публичного обсуждения вероятных правительственных ротаций, целью которых должно было стать новое качество правления. Должен был бы, но не находится. Центром принятия судьбоносных кадровых решений остается офис президента Украины.

Но уклонение от распределения власти как фундаментального принципа ее организации в демократиях — это не изобретение правительства Шмыгаля, парламента Стефанчука, президента Зеленского или главы его офиса Ермака. С момента принятия в 1996 году действующей Конституции, которая нормирует работу правительственных кабинетов без поддержки их программ парламентом, украинские правительства работали без принятия программы Верховной Радой 59% рабочего времени или суммарно 16,5 года.

Полномасштабная война лишь заострила проблему безответственных и несостоятельных государственных институтов и зафиксировала смертельные риски дальнейшего существования государства в действующем конституционном дизайне.

Политическим следствием работы украинских правительств по формуле полуконцепции (утвержденный ВРУ КМУ + непринятая ВРУ программа КМУ) является их институциональная незащищенность: в случае непринятия парламентом программы (или отчета о ее выполнении) правительство не получает годовую защиту от отставки. Политическая незащищенность из-за отсутствия легальной парламентской поддержки, со своей стороны, делает невозможным яркое лидерство КМУ в выработке и имплементации политик, делает выживание/избежание отставки главной целью правительства. Это подталкивает его как к сомнительному качеству непубличных компромиссов с бенефициарами парламентских партий и групп, так и к делегированию части компетенций офису президента.

Впрочем, отсутствие прозрачной правительственной ответственности перед парламентом через утверждение программ не только приводит к деградации КМУ. Оно также обусловливает институциональную эрозию ВРУ, которая теряет влияние на исполнительную власть, поскольку правительство добровольно передает значительную часть функционала президенту, который парламенту не подотчетен, не подчинен и не контролируем.

Существующий на сегодняшний день уровень легитимации Владимира Зеленского (согласно опросам Центра Разумкова в марте 2024 года, ему доверяют 59% украинцев) в случае, если президент понимает летальные опасности для государства слабых институтов, теоретически все еще дает ему возможность инициировать кардинальные изменения в механизме функционирования украинской власти и сделать ставку на государственные институты.

Дуальность, заложенная в Конституцию

Конституционная архитектура делает возможным серьезное влияние президента на исполнительную власть, хотя непосредственным руководителем вышестоящего органа в системе исполнительной власти является премьер-министр. Определенным итогом украинской дуальности в руководстве исполнительной властью можно считать Индекс институционального качества (Всемирный банк). Результат Украины по индикатору «эффективность правительства» находится почти на одном уровне в течение 2012–2022 годов (соответственно 32,7 и 33,2 балла). Более того, украинский показатель эффективности правительства (по итогу 2022 года) составляет 34% от значения аналогичного показателя для Финляндии, 41% — Литвы, 62% — Румынии.

Сам факт существования президента, который избирается на общенациональных выборах и имеет определенные компетенции в отношении исполнительной ветви власти, не мешает состоятельности правительств не только в упомянутых выше странах, но и в других европейских электоральных и консолидированных либеральных демократиях. Почему? В первую очередь из-за корректно урегулированных законодательством практик осуществления парламентского контроля над исполнительной властью и влияния президента на правительство, которые работают согласно закону.

Среди членов ЕС максимально приближенной к украинской формуле ответственности правительства перед президентом-арбитром является полупрезидентская Франция, где глава государства также имеет право увольнять премьер-министра и инициировать отставку правительства. Впрочем, есть одно «но»: французский президент де-факто непосредственно встроен в работу правительства, он председательствует в Совете министров, принимает активное участие в формировании правительственных политик, а утверждение программы правительственного кабинета Национальным собранием — обязательный этап его легитимации.

Просто напомним, что действующая Конституция предоставляет правительству и премьер-министру такое количество, например кадровых полномочий, которые должны были бы делать их вполне влиятельными политическими субъектами.

Для нашего понимания: премьер-министр имеет конституционное право без согласования с президентом давать ВРУ представление о: 1) назначении полного должностного состава правительства (кроме министра обороны и министра иностранных дел); 2) своей отставке или увольнении министра; 3) назначении глав АМКУ, ГКТРУ и ФГИУ.

Правительство без согласия президента может по меньшей мере назначать первых заместителей и заместителей министров; госслужащих группы «А» (государственного секретаря КМУ, его заместителей, государственных секретарей министерств, руководителей ЦОИВ, которые не входят в правительство) и руководителей особо важных для экономики государственных предприятий по результатам конкурсов (которые не проводятся с февраля 2022 года), привлекать советников для подготовки к приватизации и продаже объектов.

Президент должен согласовывать с премьер-министром представления в парламент об отставке министра иностранных дел и министра обороны и участии членов КМУ, ЦОИВ в работе консультативных, совещательных и других вспомогательных органов и служб, которые им образовываются для осуществления своих полномочий.

Но такая кадровая субъектность нивелируется уже более распределенным влиянием между главой правительства и руководителем государства на местные органы государственной власти (так называемую исполнительную вертикаль), ответственные перед президентом, но подотчетные и подконтрольные КМУ. Инициатива увольнения глав местных государственных администраций может идти и от президента, и от премьер-министра. Президент должен назначать глав местных государственных администраций, подобранных и рекомендованных правительством. Но у главы государства есть право отклонить представление правительства и предложить другого кандидата. Введение правового режима военного положения еще больше оторвало правительство от осуществления исполнительной власти на местах из-за создания подчиненных президенту временных военных администраций.

Кроме того, ни премьер-министр, ни КМУ (в отличие от президента) не имеют формализованного влияния на кадровые решения «сектора безопасности и обороны» (СНБОУ, ВСУ, СВР, СБУ и т.п.), Конституционного суда, судебных органов, прокуратуры, НБУ. С позиции соблюдения принципа «распределения власти» в полупрезидентских политических системах, такой подход оправдан, поскольку дает возможность президенту выполнять арбитражные функции в отношении исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти. С точки зрения политических практик, распространенных в слабых демократиях, таких как украинская, объемное делегирование главе государства кадровых полномочий детерминирует большой объем остальных его функций. Это создает серьезные опасности отсутствия противовесов и эффективного контроля над институтом президента.

Нейтрализация роли парламента

При условии «растяжки» влияния на исполнительную власть между «неответственным» президентом (согласно Конституции, практически не встроенным в работу КМУ и ЦОИВ) и «ответственным» премьер-министром (непосредственно руководящим КМУ) и возможностями президента давить на правительство через его влияние на органы прокуратуры, суды и «силовиков» очень вспомогательной для правительства была бы поддержка со стороны ВРУ, которая является обратной стороной «парламентской ответственности» КМУ. Теоретически законы предоставляют такую возможность. Например:

• инициатором представления кандидатуры на должность главы правительства является парламентское большинство, а точнее — коалиция. Конституция и законы не дают президенту права не поддержать согласованного парламентом претендента на должность руководителя КМУ;
• именно с парламентом уже назначенный премьер-министр должен согласовывать персональный состав правительства, чтобы получить поддержку большинства в ВРУ;
• именно парламенту правительство представляет программу своей деятельности через месяц после утверждения персонального состава. Принятие программы делает невозможным отставку правительства в течение года. При этом и отчет о выполнении программы правительством должен проходить ежегодно;

Но, создавая законодательный фасад формирования правительства и его отставки, присущий парламентско-президентским республикам, Конституция и законы закладывают нормы для практик, делающих невозможным реализацию принципа его парламентской ответственности, размывают связь между правительством и парламентом. Как это делается:

• из-за отсутствия в Украине правовой нормы, фиксирующей равнозначность непринятия ВРУ программы действий правительства его отставке. Для ЕС работа правительства с неутвержденной парламентом программой является аномалией;
• из-за отсутствия конструктивного «вотума недоверия» (отставка правительства не обязует ее инициатора подавать кандидатуру нового, уже согласованного парламентской коалицией), поскольку нет закона о парламентской коалиции. Политические практики дают возможность имитировать ее наличие в Украине;
• из-за отсутствия нормированного законодательством статуса парламентской коалиции;
• из-за отсутствия фиксации того, что кандидат на должность главы правительства от коалиции должен быть членом или лидером одной из партий, составляющих большинство;
• из-за отсутствия обязательных консультаций министров с парламентом на этапе формирования премьер-министром кадрового предложения о членах его правительства Верховной Раде;
• из-за предоставления президенту, который находится «над» процессом формирования и деятельности КМУ и ЦОИВ, почти неограниченного права инициировать отставку КМУ;
• из-за лишения президента легальной возможности и ответственности предлагать свою кандидатуру главы правительства в случае невозможности ВРУ согласовать кандидатуру премьер-министра и сформировать правительство.

Какие политические последствия таких диспропорций?

Ситуация, когда парламент фактически не влияет на правительство, правительство не заинтересовано в сотрудничестве с парламентом, а страной руководит президент и несколько его «эффективных менеджеров», подпитывает «отказ от институтов» (утрату интереса) со стороны общества и создает условия для «хакерского» их использования такими действенными акторами, как олигархи (олдскульные и новые). Политический результат — институты обретают несистемную легитимацию, которая подталкивает их к институциональной несостоятельности и неспособности реализовывать эффективное управление.

За 33 года возобновленной государственности украинский политический режим ни разу, по классификации V-DEM, не обретал консолидированной формы ни демократии (с четким неформальным распределением власти), ни автократии (с четким отсутствием такого распределения), колеблясь между электоральной автократией (1991, 1998–2004, 2014–2018, 2022–2023 годы) и электоральной демократией (2005–2009, 2019–2020 годы). 12 лет нашей новой государственности (или 30% времени) мы потратили на пребывание в «болоте» (нечто среднее между избирательной демократией и автократией) и, соответственно, на отсутствие развития.

Во избежание «болотного состояния» после войны, уже сегодня крайне важно начать поиск нового конституционного дизайна, который не будет нарушать базовый для демократий принцип «распределения власти», неформальное развитие институтов и механизм его послевоенной имплементации. Обновление правовых норм политической системы Украины должно стать ведущим вектором современной общенациональной дискуссии.