Продолжающееся отступление: что происходит с правами человека в Украине

Сообщение Украины об отступлении от обязательств по правам человека, нашло широкое освещение в медиа и вызвало общественное беспокойство. Что же произошло на самом деле и как эти факторы поймаются ЕС?

Принципы отступления

Ключевыми международными актами, устанавливающими гарантии соблюдения прав и критерии правомерного их ограничения, являются Конвенция (Советы Европы) о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 и Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый 16 декабря 1966 года Генеральной Ассамблеей ООН. Оба документа ратифицированы Украиной, поэтому являются частью национального законодательства.

Конвенция и Пакт допускают возможность отступления от обязательств при определенных условиях. Так, согласно ст. 15 Конвенции, во время войны или другой общественной опасности, угрожающей жизни нации, любая Высокая Договаривающаяся Сторона может принимать меры, отступающие от ее обязательств по настоящей Конвенции, исключительно в тех пределах, которых требует острота положения и при условии , что такие меры не противоречат другим ее обязательствам в соответствии с международным правом.

То есть дискреция государств ограничена. Есть сдерживающие причины, определяемые критериями правовой определенности и пропорциональности (достаточности).

Эти же условия, но более подробно прописаны также в ст. 4 Пакта: во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется, государства-участники настоящего Пакта могут принимать меры к отступлению от своих обязательств по настоящему Пакту только в той мере, в какой это диктуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения.

Общим для конструкции обеих норм является тот факт, что само по себе чрезвычайное обстоятельство, которым для Украины безусловно введение военного положения, является необходимым, но не достаточным условием для отступления государства от своих обязательств.

Отступления не допускаются, когда речь идет о нарушении фундаментального права на жизнь, а также пытках, рабстве или наказаниях за рамками закона.

Процедурно страна, решившая отступить от обязательств, должна проинформировать соответственно Генсека СЕ и (или) Генсека ООН о принятых мерах (положения, от которых она отступила), и о причинах, побудивших к такому решению.

О количестве и качестве

Что собственно в последнее время довольно часто и делает Украина?

Если посмотреть на сообщения Правительства Украины, например, на официальном сайте ООН , то сам перечень по своему объему может испугать неосведомленного рядового гражданина. С начала войны их было 22. Киев уступает разве что Афганистану, в отношении которого ООН вынесла информацию на отдельную страницу страны. Но мы вполне можем

Впрочем, эта цифра сама по себе ничего не говорит.

Во-первых, большинство нотификаций чисто технические, которые обусловлены принятием решений внутри страны о продлении режима военного положения. То есть наше Правительство лишь свидетельствует о неизменности состояния.

Во-вторых, когда речь идет об ограничении прав, они уже были введены на национальном уровне. Совет Европы и ООН только информируются об этом факте.

В третьих, каждое новое сообщение не является свидетельством очередного ограничения прав - еще одного или нескольких. Речь идет об уточнении списка, в том числе в сторону сокращения.

Как известно, 24 февраля 2022 г. появился Указ Президента №64 «О введении военного положения», а также принят Закон о его утверждении. В самом акте главы страны давался список статей Конституции (30 – 34, 38, 39, 41 – 44, 53), согласно которым временно могут ограничиваться права и свободы. Также предусматривались временные ограничения прав и законных интересов юридических лиц в пределах и объеме, необходимых для обеспечения возможности введения и осуществления мер правового режима военного положения.

Также объем применения отступления был направлен в форме нотификации Генсека ООН. Документ, кроме ссылок на статьи о правах Конституции Украины и Пакта, также давал достаточно широкий список из 23 ограничений, которые могут допускаться внутри страны.

Именно поэтому, исследуя вопрос отступления, следует отметить, что оно с одной стороны является длительным, а с другой осуществлен согласно статье 64 Конституции Украины в условиях военного или чрезвычайного положения могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием срока действия этих ограничений. То есть сенсации как таковой в настоящее время не существует.

Действующий список

Интересно, что последнее сообщение от 29 апреля даже сократило список ограничений. И финальный список выглядит сегодня следующим образом:

- принудительно отчуждать в установленном законом порядке имущество, находящееся в частной или коммунальной собственности, для нужд государства в условиях военного положения и выдать соответствующие документы;
- ввести в установленном порядке комендантский час (запрет пребывания на улицах и других общественных местах в определенное время без специально оформленных пропусков и справок);
- устанавливать в установленном порядке особый режим въезда и выезда, ограничивать свободу передвижения граждан, иностранцев и лиц без гражданства, а также движение транспортных средств;
- проводить в установленном порядке осмотр вещей, транспортных средств, багажа и грузов, служебных помещений и жилья граждан, за исключением ограничений, установленных Конституцией Украины;
- запрещать мирные собрания, митинги, походы, демонстрации и другие массовые мероприятия;
- устанавливать в определенном порядке запрет или ограничение в выборе места нахождения или проживания лиц на территории, где действует военное положение;
- запрещать гражданам, состоящим на военном или специальном учете, изменять место жительства (место пребывания) без соответствующего разрешения;
- установить военную жилищную повинность для физических и юридических лиц.

Перечень не исчерпывающий, тем не менее, европейские страны и институции, которые будут его применять в своей деятельности.

Потребность пропорциональности

Вместе с тем, эти самые европейские институции достаточно тщательно следят за соблюдением Украиной правил отступления от обязательств. В частности, относительно определенности и пропорциональности принимаемых мер.

Так, в ноябре 2022 года отдел программ сотрудничества Совета Европы провел правовой анализ отступления, сделанного Украиной в соответствии со ст. 15 Конвенции и ст. 4 Пакта. И этот документ заслуживает отдельного упоминания, поскольку в нем исследована связь между законностью определенностью и пропорциональностью в контексте практики Европейского суда по правам человека.

Принцип законности подразумевает надлежащее толкование закона и включает принцип правовой определенности. По этим причинам произвольное толкование правовых норм может противоречить принципу законности при применении отступления.

Комитет СЕ по правам человека проводит двойную оценку, оценивая необходимость отступления с общей и индивидуальной точек зрения. Он разделяет аргументацию ЕСПЧ и задает вопрос, была ли мера отступления пропорциональна при отдельных обстоятельствах, несмотря на то, что она требовалась в целом. А вот Управление Верховного комиссара ООН по правам человека отмечает, что требование о необходимости связано с критерием пропорциональности, подчеркивая, что в этом не было бы необходимости, если бы были доступны менее жесткие меры.

Все эти способы обоснования, по сути, одинаковы, с одним незначительным отличием. Евросуд практически никогда не признавал недействительным решение государств об отступлении. Он концентрировался на необходимости и пропорциональности мер по отступлению в конкретных случаях. В результате та или иная ограничительная мера может быть объявлена непригодной в таком случае, даже если она, как правило, необходима для реагирования на чрезвычайную ситуацию.

Комитет СЕ по правам человека оценил необходимость отступления с более общей точки зрения, поставив вопрос о том, будет ли чрезвычайная ситуация и дальше требовать отступления и были ли эти меры пропорциональны по отношению к конкретному лицу. В целом необходимость применения мер по отступлению от правил ставится под сомнение как на общем, так и на индивидуальном уровнях.

Необходимость должна оцениваться в первую очередь по отношению к конкретному лицу, а затем к общим интересам. Вооруженный конфликт, каким бы серьезным он ни был, не может оправдать унизительные меры, если только они не необходимы в данном случае. Вот почему некие ученые разглядывали пропорциональность как одно из базовых понятий.

Оно имеет важное значение для определения границ любого вмешательства в права человека. В случае отступления еще важнее гарантировать, что отступающие государства не злоупотребляют чрезвычайным положением. И Комитет по правам человека всегда подчеркивал, что принцип пропорциональности является неотъемлемым условием для того, чтобы отступающие меры были действительны.

Так что принцип пропорциональности можно сформулировать как баланс между средствами и целями. Пропорциональность требует разумного сочетания законных и необходимых целей и средств, используемых для ее достижения. Кроме того, эти средства должны соответствовать конкретной ситуации и не носить дискриминационный характер.

Вообще принцип справедливости является процедурной гарантией, не допускающей отступлений в чрезвычайных ситуациях. Комитет по правам человека обращал внимание, что процедурные и судебные гарантии, необходимые для реализации защищенных прав, никогда не могут являться содержанием мер, направленных на обход защиты прав. И позиция ЕСПЧ состоит в том, что отступление не может оправдывать несоблюдение требований справедливого судебного разбирательства.

***

Следовательно, государство, хотя и имеет суверенный иммунитет по решению всех вопросов внутри страны, он все же ограничен обязательствами, вытекающими из международных актов.

Действующие процедуры обеспечения прав человека требуют определенности правил ограничения этих прав и пропорциональности применяемых мер. Согласно состоянию соблюдения этих правил Украиной государства-члены Международного пакта и Европейской конвенции будут воспринимать все решения украинских правоохранительных органов и судов.

Что касается процессуальных последствий, то принцип приоритета прав человека остается незыблемым. Соблюдение баланса между целями и применяемыми мерами при ограничении прав в конкретных случаях безусловно имеет значение. Впрочем, концепция такого баланса неуместна в контексте гарантий справедливого судопроизводства. Что убеждает в незыблемости основ судебного контроля даже в условиях военного положения.

Безусловно, приведенные отступления будут иметь практические последствия в виде отказов в выдаче, экстрадиции и депортации из стран ЕС в страну, которая не соблюдает фундаментальные стандарты прав человека. Это также может повлиять на сотрудничество по каналам Интерпол, статья 2 Конституции (Устава) которого предусматривает обеспечение и поддержку широчайшей взаимной помощи между всеми органами криминальной полиции в рамках законодательства разных стран и в духе Всеобщей декларации прав человека .

Владимир Богатырь, адвокат, заслуженный юрист Украины