Вічна війна. Чому протистояння наддержав веде до постійних конфліктів

Якщо в найближчі кілька років Сполучені Штати опиняться втягнуті в нову війну, який вигляд вона матиме? Чи стане уряд направляти війська і важке озброєння на фронт у Східній Європі або військово-морські сили до Тайванської протоки? Або ж він зосередиться на тих видах діяльності, які посідали центральне місце в нещодавніх конфліктах: групи спеціальних операцій завдаватимуть безпілотних ударів по повстанцях, бригади сприяння силам безпеки — навчатимуть іноземних військових партнерів, фахівці з розвитку — здійснюватимуть невеликі проєкти у віддалених селах, а дипломати — вивчатимуть тонкощі місцевої політики?

Фокус переклав статтю Джейкоба Шапіро і Ліам Коллінз про те, як протистояння двох наддержав веде до іррегулярних конфліктів.

Стратегія національної оборони США стверджує, що підготовка до першого варіанту — найкращий спосіб запобігти великим конфліктам, і Міністерство оборони в переважній більшості випадків наголошує на підготовці до конвенційних воєнних дій з Китаєм або Росією. Це ризикована стратегія в одному ключовому відношенні: історично саме неконвенційні війни були основою протистояння великих держав.

Нарощування звичайних озброєнь може сприяти стримуванню, але надто вузька їхня спрямованість також створює проблеми, як зазначають деякі колеги. Ситуація нагадує занадто сконцентрований інвестиційний портфель: мудрий інвестор купує акції для зростання, але доповнює їх облігаціями, щоб забезпечити надійний дохід незалежно від того, як поведе себе ринок. Так само, вкладаючи величезні кошти в конвенційне стримування, Сполучені Штати повинні продовжувати готуватися до іррегулярних умов, у яких стратегічне протистояння, найімовірніше, переросте в насильство.

Отже, де ж американські лідери мають шукати правильні комбінації і в які облігації їм, так би мовити, потрібно інвестувати? Американським елітам не варто покладатися лише на свою уяву, адже вони можуть скористатися майже 50-річним досвідом останньої епохи стратегічного протистояння — холодної війни.

Уроки протистояння великих держав

Навіщо звертатися до прикладів холодної війни для обґрунтування сьогоднішньої політики? Не варто захоплюватися пошуками схожості між тим часом і сьогоденням; тим не менш, між двома цими епохами є важливі паралелі.

Під час холодної війни між собою змагалися дві великі наддержави — Сполучені Штати і Радянський Союз, — хоча третя велика держава, Китайська Народна Республіка, також відігравала важливу роль. Кожна з цих країн володіла ядерною зброєю, що дозволяло не допустити прямого конфлікту. Сьогодні Сполучені Штати і Китай — дві наддержави, а Росія — велика держава, яка прагне повернути назад свій занепад. Між цими періодами є суттєві відмінності, але ми, безсумнівно, можемо винести уроки з того, як великі держави змагалися раніше.

Якщо повернутися до історії холодної війни, то виявиться, що іррегулярні війни були головною особливістю майже всіх конфліктів за участю великих держав. За даними Уппсальської програми даних про конфлікти, на громадянські війни та інші види іррегулярних конфліктів припало 107 зі 123 збройних конфліктів, що відбувалися у світі з 1975 по 1991 рік. У більшості з них великі держави підтримували хоча б одну зі сторін: у 61% випадків на Близькому Сході і в 60% — в Африці.

Конфлікти часів холодної війни, в яких з одного або обох боків брала участь наддержава, були набагато інтенсивнішими. Щонайменше дві третини загиблих у другій половині холодної війни припали на конфлікти за участю двох або більше великих держав. Якщо минуле — пролог, то можна припустити, що наслідки подібних "малих війн" сьогодні будуть не кращими, а найімовірніше ще гіршими, оскільки суперництво великих держав створює додаткові стимули для взаємних інтервенцій.

Один зі способів зрозуміти, наскільки далеко можуть зайти війни за участю двох великих держав, — це згадати, що, хоча 26 конфліктів за участю двох або більше великих держав, що підтримують комбатантів, становлять менш як чверть іррегулярних конфліктів, які відбувалися в період з 1975 до 1991 року, вони стали причиною 64-70% смертей у боях за цей період. Виключно жорстокі конфлікти відбувалися по всьому світу — від Афганістану та Ефіопії до Камбоджі та Сальвадору. Але всі вони мали деякі спільні риси:

• тривали понад десять років;
• одна велика держава підтримувала уряд, а інша — щонайменше одну повстанську фракцію (часто більше);
• більшість із них завершилися незабаром після закінчення холодної війни, коли підтримка хоча б однієї сторони вичерпалася.

З усього цього випливає, що у світі з протистоянням великих держав слід очікувати безлічі затяжних, жорстоких конфліктів, для яких уміння вести іррегулярні війни буде критично важливим. На жаль, ми вже живемо в цьому світі.

Поворотний момент

З огляду на те, що багато лідерів у Вашингтоні починали свою кар'єру за часів холодної війни, чому підготовка до іррегулярних війн не відіграє важливішої ролі в стратегічній конкуренції?

Експерти попереджають Конгрес, що іррегулярні війни, ймовірно, стануть одним з основних видів протистояння між Сполученими Штатами та їхніми конкурентами. У пролозі до плану реалізації Закону про глобальну нестабільність, підготовленому президентом Джо Байденом, ідеться про те, що Сполучені Штати "розглянуть, як участь США в житті нестабільних держав може вплинути та впливає на наші ширші геополітичні інтереси", як-от суперництво з Китаєм і Росією. Високопоставлені керівники Міністерства оборони нещодавно розповіли про те, як іррегулярні війни сприяють проведенню кампаній і стримуванню — основним принципам стратегічної конкуренції США.

Але крім цих конкретних пунктів, Стратегія національної оборони США явно зосереджена на створенні збройних сил для протистояння Китаю і Росії, причому як у ній, так і в Стратегії національної безпеки підготовка до іррегулярних воєн практично виключена. У несекретній версії Національної військової стратегії взагалі немає прямої згадки про іррегулярні війни. І на власному досвіді ми переконалися, що відточування і вилучення уроків із двох останніх десятиліть іррегулярних війн занадто часто розглядається як відволікаючий маневр, а не як доповнення до поточного фокусу на стратегічній конкуренції.

Без чіткого уявлення про важливість іррегулярних війн для суперництва великих держав особи, які ухвалюють рішення, навіть не розглядатимуть низку потенційних компромісів. Існують десятки можливостей інвестувати трохи менше коштів у дорогі інструменти, необхідні для перемоги у звичайній війні, щоб отримати величезний потенціал для іррегулярних конфліктів. Наприклад, відмова від купівлі одного військово-транспортного літака C-17 дала б змогу заощадити понад 300 мільйонів доларів, що, своєю чергою, дало б змогу зробити відносно великі інвестиції в інструменти для ведення іррегулярних війн, як-от навчання сотень співробітників дипломатичної служби мовам, використовуваним на африканському континенті (або понад 1000 співробітників — російській мові, якщо виходити з витрат 2013 року), або подвоєння зазвичай невеликої кількості співробітників іноземних комерційних служб в американських посольствах по всій Африці. Складання федерального бюджету — складний процес, і витрати на навчання Держдепартаменту не так просто замінити придбаннями Міністерства оборони, але, безсумнівно, лідери на Капітолійському пагорбі і у виконавчій владі могли б створити процедуру для чіткого розгляду такого роду бюджетних компромісів.

Є й інша проблема: створення Командування спеціальних операцій США відповідно до закону Голдуотера-Ніколса від 1986 року мало непередбачувані наслідки, закріпивши надмірні інвестиції військових у великомасштабні бойові операції. Заохочуючи лише невелику частину військових спеціалізуватися на іррегулярних війнах та інших "нетрадиційних" місіях, закон різко знизив стимули для решти військових інвестувати в цю сферу. Повертаючись до попередньої аналогії, можна сказати, що це призвело до того, що командування спеціальних операцій майже повністю інвестує в облігації, в той час як інші військові майже повністю інвестують в акції. Можливо, це дало б змогу систематично розглядати баланс підготовки до іррегулярних і звичайних операцій, якби Командування спеціальних операцій мало таку саму вагу в цивільній частині Міністерства оборони, як і військові служби, але це не так. Портфель спеціальних операцій управляється на рівні помічника секретаря (третій рівень цивільної бюрократії) і не має цивільного секретаря служби — на відміну від ВПС, армії і ВМС, — що знижує його здатність впливати на політику і розподіл ресурсів.

Якщо подивитися на нещодавні події через цю призму, ми побачимо, як ефективна діяльність в умовах іррегулярних війн може сприяти національним інтересам США. З 2015 до 2021 року Сполучені Штати вкладали в Україну скромні кошти, не більш як 500 мільйонів доларів щороку (порівняйте це з мільярдами, які США щороку витрачають на підтримку України після повномасштабного вторгнення Росії). Для цього були залучені радники та інструктори зі США та інших країн, а також представники сил спеціальних операцій, Національної гвардії, Міністерства оборони та інших відомств. Хоча ці зусилля самі по собі не втримали Росію від вторгнення у 2022 році, якщо ви вважаєте успіхом той факт, що Україна не одразу впала перед Росією, як це багато хто пророкував, то ви маєте побачити цінність у довгострокових інвестиціях США в гарантування безпеки країни — ключовий потенціал іррегулярної війни.

І якщо вас турбує, що зростаючий вплив Росії в африканському регіоні Сахель є загрозою політичній стабільності та важливим поставкам корисних копалин, це теж відноситься до сфери іррегулярних війн і ширшого питання про важливість постійної участі в житті нестабільних держав. Починаючи з адміністрації Трампа, Сполучені Штати сигналізували про зниження інтересу до Африки, оскільки вони "переключили" свою увагу на Азію і розглядали Сахель насамперед як центр боротьби з тероризмом і ведення іррегулярних війн. У Стратегії національної оборони до 2022 року на 80 сторінках весь африканський континент згадується лише чотири рази, а Сахель — жодного разу. У цьому регіоні один за одним відбувалися перевороти, часто викликані нездатністю цивільного уряду контролювати джихадистську загрозу в країні. У багатьох столицях з'являлися російські діячі з пропозицією надати допомогу новому уряду в стабілізації обстановки. Тепер, коли Росія знаходить друзів по всьому регіону, очевидно, що якби Сполучені Штати передбачали, як нестабільність у цій країні може сприяти російському вторгненню, політики по-іншому оцінили б її значення.

Крім того, за нинішнього поділу стратегічної конкуренції на іррегулярні війни і стабілізацію політики можуть втратити можливість використовувати інструментарій іррегулярних воєн для стратегічного протистояння. Наприклад, нині Агентство США з міжнародного розвитку щорічно інвестує близько 23,6 мільйона доларів у програми стабілізації та миру в Демократичній Республіці Конго — відносно скромна сума для найбільшої країни Африки на південь від Сахари. Обмежені інвестиції мають сенс, якщо метою є досягнення стабільного та підзвітного уряду в Конго — на жаль, це нелегке завдання на десятиліття вперед. Але Конго — це вже не просто миротворча проблема для інтересів США: домінуюча роль Китаю у видобутку ресурсів та його вплив на справи країни роблять його стратегічним викликом. Уявіть собі, якби політики розглядали інвестиції в стабілізацію з погляду як розвитку підконтрольного уряду в Конго, так і глибшої взаємодії на цій надважливій стратегічній арені. Зміст дискусій — і підсумкові інвестиції — могли б бути зовсім іншими.

Чого нас мають навчити приклади холодної війни

На основі вивчення прикладів холодної війни можна зробити кілька важливих висновків, які допоможуть американським елітам зрозуміти і підготуватися до конфліктів, що назрівають у майбутньому.

Найважливіший полягає в тому, що деякі з можливостей ведення іррегулярних бойових дій, які були важливі для зовнішньої політики США в роки холодної війни, не вимагали великих фінансових витрат. Це були скромні довгострокові інвестиції, які не дозволили союзникам США "виграти" військове змагання в найближчій перспективі — наприклад, невелике, але критично важливе розгортання в Сальвадорі, — але визначили політичні можливості на їхню користь у середньостроковій перспективі. Такі довгострокові інвестиції також призвели до сприятливого вирішення конфлікту в Колумбії після холодної війни. Насправді, згідно з дослідженнями одного з авторів статті, військові частіше досягають успіху, коли змушені діяти малими групами та обмежувати свої сили. Це може здатися нелогічним, але занадто великі сили часто виявляються контрпродуктивними, як доводять В'єтнам і Афганістан. Надання інформації та налагодження відносин також відігравали центральну роль під час холодної війни, причому часто під керівництвом цивільних урядових агентств.

Друге спостереження полягає в тому, що деякі з найбільш стратегічно значущих невдач холодної війни для Сполучених Штатів і Радянського Союзу значною мірою зводилися до невдалого ведення іррегулярних бойових дій. Для Сполучених Штатів у В'єтнамі це було результатом непропорційно величезних зусиль, які суперечили потужній довгостроковій місцевій політичній динаміці. Що стосується Радянського Союзу, то виснажлива десятирічна війна в Афганістані ніколи б не трапилася, якби він був достатньо обізнаний про місцеву політику, щоб не дати своїм афганським союзникам організувати переворот у 1978 році, якби він утримався від вторгнення 1979 року, що призвело до спалаху зароджуваного національного руху опору, або якби він зміг придушити ісламські повстанські групи, які зрештою стали добре постачатися Сполученими Штатами та іншими гравцями.

Багато з цих випадків також підкреслюють важливість реалістичного стратегічного терпіння. Дійсно, необхідно дивитися на речі в довгостроковій і широкій перспективі: щоб конкурувати з Китаєм і Росією, важливо зосередитися на гравцях за межами китайської комуністичної партії і Кремля. Сполученим Штатам доведеться взаємодіяти в усьому світі з тими, чиє стратегічне значення не відразу стає очевидним для громадськості, але де американська участь може мати величезний вплив.

Нарешті, підготовка до воєн, у яких Сполучені Штати майже напевно братимуть участь, поряд із готовністю до воєн, які вони сподіваються стримати, передбачає інвестування в інтелектуальний капітал американських військових і цивільних чиновників для дипломатичних і військових аспектів іррегулярних конфліктів. З часів Корейської війни Сполучені Штати провели лише дві великомасштабні бойові операції (війна в Перській затоці та, можливо, перші тижні вторгнення до Іраку), проте вони спалили трильйони доларів і тисячі життів в іррегулярних конфліктах по всьому світу. Як і в багатьох інших аспектах підготовки до іррегулярних аспектів суперництва наддержав, необхідні інвестиції скромні. Серед недорогих варіантів: реформування професійної військової освіти з метою включення до неї аналізу тих видів воєн, які офіцерам, найімовірніше, доведеться вести; призначення вищих офіцерських чинів провідними в місіях із надання допомоги силам безпеки (можливо, якби це було зроблено в Україні до вторгнення, це могло би стримати Росію); створення механізму визначення критичних потреб у вивченні іноземних мов для бойових командувань та використання міжвідомчого процесу призначення персоналу для навчання сотень військ, що перебувають у зоні конфлікту.

Якщо країна не зможе диверсифікувати свої інвестиції в національну безпеку, щоб зберегти з такою працею набуті навички і можливості ведення іррегулярних війн, Сполучені Штати зазнаватимуть дорожчих невдач, домагаючись менше недорогих успіхів. А холодна війна вчить нас, що така комбінація — запорука провалу в довгостроковому суперництві наддержав.

Про авторів

Джейкоб Н. Шапіро — професор політики та міжнародних відносин у Прінстонському університеті, де він керує проектом "Емпіричні дослідження конфліктів" — міжуніверситетським консорціумом, який вивчає політично вмотивоване насильство в країнах по всьому світу. Його дослідження охоплюють конфлікти, економічний розвиток і безпеку. Він є автором книги The Terrorist's Dilemma: Managing Violent Covert Organizations і співавтором книги Small Wars, Big Data: The Information Revolution in Modern Conflict.

Ліам С. Коллінз — виконавчий директор Фонду Віоли, виконавчий директор Медісонського політичного форуму, старший науковий співробітник New America і постійний член Ради з міжнародних відносин. Він був директором-засновником Інституту сучасної війни у Вест-Пойнті і служив радником з питань оборони в Україні з 2016 по 2018 рік. Полковник спецназу у відставці, служив в Іраку, Афганістані, Боснії, на Африканському Розі та в Південній Америці. Співавтор книги Understanding Urban Warfare.