Кто руководит детективами в новой структуре НАБУ и что с этим не так?

Деятельность и результаты украинских антикоррупционных органов с начала их создания были предметом пристального внимания как общества, так и международных партнеров. Они одолели непростой путь создания, становления, давления и огромных вызовов.

Несмотря на всю сложность Национальное антикоррупционное бюро остается состоятельным независимым органом, результатов работы которого нельзя не замечать, хотя и бывает за что критиковать. Однако независимость, которую долго и тяжело выстраивали, можно легко потерять.

Особенно сейчас, в период полномасштабной войны, НАБУ и САП должны демонстрировать максимальную решительность и независимость. Последние дела, а именно в отношении эсбэушного куратора схем Артема Шило или бывшего министра Николая Сольского, демонстрируют, что НАБУ и САП способны «догонять» коррумпированные провластные элиты. Однако сливы информации, источники которых никто не может вычислить, или слишком скромные результаты борьбы с коррупцией в оборонном секторе после большого российского вторжения свидетельствуют, что системные проблемы есть. И именно сейчас время их исправлять.

С начала года в НАБУ продолжается масштабная реорганизация. Ее суть — вместо единого Главного подразделения детективов (ГПД) в НАБУ появляются сразу четыре отдельных.

Вследствие реорганизации на руководящих должностях остались только руководители трех новообразованных отдельных подразделений. Остальные руководители низших звеньев формально уволены с руководящих должностей и остались в статусе детективов. Конкурс на эти руководящие должности объявили недавно, и он до сих пор продолжается.

Координирует работу четырех новообразованных подразделений первый заместитель директора, ранее отвечавший за координацию ГПД. Разница с прежней структурой в том, что отныне все новообразованные подразделения детективов подчинены напрямую первому заместителю директора без промежуточного звена единственного руководителя (руководителя ГПД), который должен быть детективом и, согласно Уголовному процессуальному кодексу (УПК), руководителем органа досудебного расследования. Сейчас ни первый заместитель директора бюро, ни сам директор не являются ни детективами, ни руководителями следствия, как этого требует УПК. Вместе с тем должность руководителя ГПД в НАБУ не сократили, но по новому штатному расписанию она не является руководящей по отношению к новообразованным подразделениям.

Причина такой реорганизации связана с рекомендациями независимой технической оценки НАБУ, которую в 2023 году проводили внешние эксперты. Во исполнение рекомендаций в НАБУ утвердили план, начали переформатировать штат и объявили конкурс на новые руководящие должности.

Вместе с тем на практике формат прямого подчинения детективов административному руководству, которое, согласно закону, не имеет следственных полномочий, а также условия, при которых происходит переизбрание руководства подразделений, могут стать серьезной угрозой для независимости следствия в бюро.

Мы в Центре противодействия коррупции выделили две основные проблемы, связанные с реорганизацией.

Проблема 1. Детективов отныне прямо координирует административное руководство бюро, которое не имеет процессуальных полномочий руководить следователями.

Статья 3 УПК четко определяет, кто именно имеет полномочия быть «руководителем органа досудебного расследования», то есть руководить детективами или следователями в органе правопорядка и иметь другие полномочия, предусмотренные статьей 39 УПК.

В контексте НАБУ это — «руководитель Главного подразделения детективов, подразделения детективов, отдела детективов, подразделения внутреннего контроля Национального антикоррупционного бюро Украины, а также заместители указанных должностных лиц, действующие в рамках своих полномочий».

Директор НАБУ и его заместители по закону являются админруководителями. То есть прямо руководить ходом расследования они не должны. Именно это должно гарантировать независимость работы следствия.

Среди прав, которые есть у руководителя органа досудебного расследования (ст. 39 УПК) и которых нет у административного руководства: определять руководителя и группу детективов в деле; отстранять следователя в случае его неэффективности; знакомиться со всеми материалами досудебного расследования; давать детективу указания и согласовывать следственные действия; самому расследовать; устранять нарушения.

То есть если от первого заместителя или даже директора бюро появляются указания о конкретных следственных действиях, юридически детективы даже не должны их выполнять. Более того, административное руководство по закону вообще не должно знать никаких деталей дел, поскольку не должно иметь доступа к материалам дела.

Чтобы получить информацию о ходе следствия, по закону админруководство бюро каждый раз должно получать письменные решения от следователей или прокуроров.

Понятно, что без этих прав на уровне закона заместитель директора НАБУ не может координировать работу ответственных за расследование подразделений.

А отсутствие единого руководителя следствия, который законно обладает необходимой информацией обо всех текущих делах НАБУ, может привести как минимум к неэффективному дублированию дел, скорее всего, к роковым последствиям для них.

Например, в системе НАБУ одно подразделение ответственно за расследование схем на «Укрзалізнице», а другое ⸺ занимается делами в отношении народных депутатов. В итоге, как в деле Ярослава Дубневича, может обнаружиться, что народный депутат причастен к схемам на «Укрзалізниці». Однако соседние подразделения эти факты коррупции расследуют параллельно, ничего не зная о работе друг друга, из-за чего тратят часть ресурсов бюро впустую.

Чтобы избежать дублирования и повысить эффективность следствия, в органе должен быть единый центр. И он должен иметь законное право владеть всей информацией и давать указания следователям. До реорганизации таким центром вполне законно был руководитель ГПД.

Другая проблема, которая возникает из-за отсутствия упомянутых полномочий у заместителя директора бюро, — отсутствие юридической ответственности лица за результат работы подчиненных ему подразделений. Ведь если нет четко зафиксированных процессуальных полномочий, возникают проблемы и с ответственностью.

Условно говоря, когда в деле произошла утечка информации, руководство бюро, которое было осведомлено о деталях непроцессуальным способом, не несет ответственности, потому что не имеет никакого процессуального статуса в деле.

А такие утечки в практике НАБУ уже происходили. Справедливости ради стоит указать, что утечки могут быть и у САП и ВАКС, однако именно в бюро аккумулируется больше всего информации. Например, вспомним случай, когда в сеть попали личные записи задержанного за взятку бывшего председателя Верховного суда Князева. Речь идет о листке, где Князев ставил отметки напротив фамилий кандидатов в ВККС, с которыми ВСП при участии Князева должен был проводить собеседование. Примечательно, что среди кандидатов в ВККС был сотрудник НАБУ Руслан Мельник, который успешно прошел отбор и был назначен членом ВККС. Записи Князева вроде бы нашли во время обыска в его кабинете. САП сообщило об открытии производства по факту незаконной утечки информации, который должно было расследовать Управление внутреннего контроля НАБУ. Однако результатов расследования нет.

Другой пример, когда Кабмин уволил руководство Госспецсвязи четко за несколько часов до вручения им подозрения НАБУ в завладении свыше 62 млн грн. Как правительство узнало о вручении подозрения заранее и провело решение об увольнении день в день, неизвестно.

Обновленная структура будет лишь способствовать тому, что вся ключевая информация будет сходиться именно к административному руководству. Конечно, можно апеллировать к тому, что детективы все равно должны оставаться независимыми. То есть не должны сообщать «наверх» детали дел и прислушиваться к устным указаниям оттуда. Однако на практике такой сценарий нереалистичен по многим причинам.

Во-первых, среди полномочий административного руководства — назначение и увольнение сотрудников. Именно первый заместитель директора возглавляет конкурсную комиссию, от которой зависит карьерный рост, и дисциплинарную комиссию, которая отвечает за наказание в случае нарушений.

Во-вторых, в поле ответственности первого заместителя находится распределение ресурсов. Например, ресурса оперативно-технического управления, без привлечения которого нельзя организовать ни одну операцию, требующую прослушивания, слежки. А, следовательно, если руководитель поставит в качестве условия реализации этих мероприятий свою осведомленность с деталями дела, то выбор небольшой: либо представишь детали в обмен на ресурсы, либо не будешь иметь ничего.

Проблема 2. Концентрация влияния на бессрочной и внеконкурсной должности.

Должности заместителей директора НАБУ — единственные, на которые нет открытого конкурсного отбора. Кроме того, закон не ограничивает срок пребывания этих заместителей на должностях. Вместе с тем всех детективов НАБУ выбирают на открытых конкурсах. Конкурсной была и должность руководителя ГПД.

Сейчас у директора НАБУ четыре заместителя. Но, кажется, после окончательного подчинения всего следствия первому заместителю директора (под ним также остается управление уголовного анализа и финрасследования) он получит все основные рычаги влияния в бюро. Поскольку, как упоминалось выше, первый заместитель директора НАБУ уже возглавляет конкурсную комиссию, ответственную за отбор детективов, и дисциплинарную комиссию, которая принимает решения о применении дисциплинарных взысканий в отношении работников бюро.

Объединение всех этих функций в одних руках несет угрозы для органа независимо от имени и личности заместителя. Ведь вместе с непосредственным влиянием на следствие это позволяет по меньшей мере выстраивать систему лояльности среди детективов и влиять на их решения.

Кстати, в уже упомянутом отчете об оценке НАБУ независимые эксперты прямо выказывают беспокойство о том, что назначения на руководящие должности в бюро проводились с учетом возможной личной лояльности, а не профессиональных достижений специалистов.

Конкурсную комиссию, которая выбирала руководителей детективов в течение всех лет работы бюро, возглавлял именно первый заместитель. Сейчас, когда идет отбор на руководящие должности четырех следственных подразделений, админруководство бюро имеет шанс закрепить на руководящих должностях только лояльных к себе лиц.

Как избежать подрыва независимости детективов и эффективности бюро?

Решение этой проблемы лежит в плоскости закона.

Во-первых, координировать детективов должно лицо, имеющее такие полномочия и несущее юридическую ответственность за свои действия, согласно УПК. То есть либо директор, либо его первый заместитель должен быть внесен в перечень должностных лиц, которые возглавляют орган расследования (изменения в ст. 3 УПК).

Во-вторых, если координатором следствия становится заместитель директора, выбирать такого заместителя необходимо исключительно на открытом конкурсе. Для абсолютного доверия к процессу это должен быть не просто внутренний конкурс бюро, а конкурс, подобный отбору директора с привлечением международных экспертов. Альтернативный вариант — руководителем следствия становится директор НАБУ после внесения его должности в соответствующую статью КПК.

Эти решения явно требуют внесения изменений в закон, которые будет нелегко воплотить через полуфункциональную сегодня Верховную Раду.

Однако функционирование следствия в условиях неформального влияния, устных указаний и нелегитимной координации может привести к роковым изменениям, которые масштабируются после увеличения численности бюро. Мы не имеем морального права рисковать институционными и следственными достижениями органа, призванного играть одну из ключевых ролей в борьбе с топ-коррупцией в условиях войны и гибридных угроз со стороны России.

НАБУ должно оставаться примером органа с реальной институционной независимостью, способного показывать результат, которого ожидает общество и международные партнеры Украины. Откладывать эту бомбу замедленного действия в долгий ящик стратегически опасно для государства.