Болючі точки держзакупівель. Чи раціонально вони витрачають наші гроші

Скільки триватиме російська агресія, невідомо. Але відновлювати Україну, її критичну інфраструктуру потрібно вже зараз. Відновлювати зруйноване війною — це гроші, великі гроші. І найчастіше це гроші донорів. Як вони витрачаються? Як перекрити дірки в, здавалося б, налагодженому механізмі державних публічних закупівель? Відповіді на ці запитання упродовж року шукали експерти Центру економічної стратегії, Інституту економічних досліджень і політичних консультацій, а також громадської організації «Технології прогресу».

Днями було проведено презентацію проміжних результатів реалізації проєкту «Як витрачають кошти на відбудову? Аналіз закупівель». Про низку виявлених болючих точок при публічних закупівлях під час презентації аналітичного брифу висловився старший економіст Центру економічних стратегій Володимир Ланда.

Він насамперед зазначив надмірну кількість нормативних актів, які регулюють публічні закупівлі. Це понад десяток законів і більш як десяток підзаконних актів, які змінюються десятки разів.

Крім того, на основі аналізу даних 173 тисяч завершених закупівель у сфері відновлення 2023 року дослідники виявили чотири проблеми, на подоланні яких, на їхню думку, має сфокусуватися державна політика. Це — закритість кошторисів, відсутність повноцінної можливості моніторингу закупівель відновлення, надмірна кількість допорогових закупівель, дуже обмежена конкуренція та нерівномірний, сезонно не виправданий темп закупівель упродовж року.

Тепер трохи про терміни, зокрема, про допорогові й надпорогові закупівлі.

До допорогових законодавство відносить закупівлі, очікувана вартість яких не перевищує 200 тис. грн, або 1,5 млн грн у разі закупівель низки робіт. На відміну від надпорогових торгів, положення про здійснення допорогових закупівель не вимагає двох і більше учасників. Для оскарження дій замовника учасникам дається лише два дні від дня оприлюднення результатів тендера. Укладаючи договори про допорогові суми, замовники самостійно вибирають, шукати виконавця чи постачальника з використанням електронного майданчика, зокрема Prozorro, або ж без нього. Законодавство в цьому випадку не зобов'язує працювати з електронними майданчиками та не передбачає відповідальності й покарання за допорогові торги без них.

Надпорогова процедура торгів складніша, і переможцем може виявитися зовсім не той продавець, з яким хотів би мати справу замовник.

Що робити? Правильно, розбити одну велику надпорогову закупівлю на багато маленьких — допорогових. Наприклад, оголосити сотню тендерів на відновлення одного квадратного метра дорожнього покриття. Що й робиться. Так, за інформацією Володимира Ланди, з майже 16 тисяч публічних закупівель відбудови, здійснених 2023 року, лише… 600 були надпороговими (див. рис.). Відповідно, і конкуренції на допорогових торгах практично немає, тож виходить, сама ідея змагальності, гри на зниження виявляється вихолощеною… А тендери виграють одні й ті самі компанії.

Дослідники розробили низку рекомендацій, як усунути виявлені збої в системі публічних закупівель для відбудови. Ось вони:

прийняти законопроєкт №11057 «Про внесення змін до Закону України «Про публічні закупівлі» щодо забезпечення оприлюднення замовниками в електронній системі закупівель інформації про ціни на матеріальні ресурси при закупівлях послуг з поточного ремонту та робіт із будівництва (прозоре будівництво)»;
розробити механізм протидії штучній розбивці закупівель на допорогові;
розробити та внести зміни в державну політику з метою зменшити кількість закупівель з ознаками фіктивної вартості (зниженої до допороговості);
досліджувати причини відмови потенційних продавців від участі в процедурах закупівель;
до підвищення конкурентності закупівель відбудови не передавати їх із Агентства відновлення та розвитку інфраструктури в централізовані закупівельні організації;
розробити механізм для усунення календарних перешкод для закупівель;
впровадити ризик-орієнтований підхід Державної аудиторської служби до моніторингу закупівель;
забезпечити доступ до даних про податкову заборгованість компаній, які беруть участь у закупівлях.

Проте заступник голови Держаудитслужби Дмитро Шевчук, який брав участь в обговоренні в режимі онлайн, засумнівався, що рекомендації працюватимуть, і саме тому, що закупівлі дуже часто здійснюються за прямими договорами, а тендерна процедура повноцінно в Україні нині не працює.

«Існує фундаментальна проблема: як визначаються пріоритети відновлення», — наголосив Шевчук. Не завжди зрозуміло, чому щось будується в першу чергу, а щось — у другу й третю.

«Ми часто бачимо замовлення проєктно-кошторисної документації на відновлення будинків культури, які, на мою думку, не є об'єктами пріоритету. Страждають Харківська, Сумська області — їхні жителі хочуть виїхати, і їм буде дуже «фіолетово», що десь відновили будинок культури або бібліотеку», — зауважив Шевчук.

Варто, до речі, нагадати читачам, що в ексклюзивному інтерв'ю ZN.UA народного депутата, голови підкомітету з питань тимчасово окупованих територій, відновлення та розвитку деокупованих територій України, члена парламентської комісії з захисту ВПО Сергія Козиря йшлося, зокрема, про інвентаризацію приміщень, які можна переобладнати під житло для внутрішньо переміщених осіб, і про необхідність узгоджених дій у плані відновлення зруйнованих російським агресором об'єктів. Народний депутат навів яскравий приклад непродуманих дій місцевої влади.

Цитуємо: «Ось, наприклад, Лисичанська МВА придбала закинутий дитячий табір для розміщення переселенців на Кіровоградщині. Місцевому бюджету обшарпана будівля, розташована дуже далеко від будь-якої інфраструктури, обійшлася у 35 мільйонів гривень, іще 15 мільйонів хочуть витратити на реконструкцію. Чи хтось там житиме? Не впевнений. Але за ці кошти можна було б придбати в районному центрі близько 70 окремих квартир».

Заступник голови Держаудитслужби Дмитро Шевчук також зробив акцент на проблемі визначення вартості будівництва. Коли і якщо місцева влада працює за прямими договорами, часто має місце завищення цін на будматеріали. «Ми тільки приходимо й фіксуємо завищення вартості, вказуємо на збитки, завдані центральному або місцевому бюджету. Але чи допоможе це нам, громадянам, які сплатили податки та профінансували таке марнотратство?!» — поставив він риторичне запитання.

От що сказав Шевчук про «компанії-чемпіони» і «компанії-примари», які реально не існують, але мають преференції за тендерами: «Є такі підрядники в Дніпропетровській області, які стабільно отримують замовлення від міської та обласної рад. Є підрядники, які перебувають під санкціями, українськими, а іноді й американськими».

На думку спікера, щоб виключити подібне, необхідно як перший крок повернути прозорість і підзвітність під час проведення тендерних процедур, щоб була справжня конкуренція, а не попередні домовленості.

Крок другий — повернення до більш жорсткого ціноутворення. Це буде необхідно, коли почне працювати програма ЄС Ukraine Facility (виділення обіцяних 50 млрд євро протягом чотирьох років). «Нам потрібно, щоб у нас не зникали підрядники, щоб це були репутаційні компанії, а не ті, які системно ховаються або перереєстровуються, щойно відносно їхніх будівельних об'єктів починається ревізія», — зазначив Дмитро Шевчук. Також він акцентував увагу на гострій потребі «санітарного очищення» будівельного ринку.

Слід зазначити наостанок, що відповідно до Третьої швидкої оцінки завданих збитків і потреб у відновленні (RDNA3), виконаної Світовим банком, станом на кінець 2023 року прямі втрати в результаті російського вторгнення становили 152 млрд дол., а потреби у відновленні — 486 млрд дол. (див. інфографіку). При цьому коштів на відновлення виділяється значно менше. Річний обсяг тендерів у будівництві й поточному ремонті становить 283 млрд грн за підсумками 2023 року (близько 8 млрд дол.). Згідно з RDNA3, 2024 року пріоритетні витрати на реконструкцію та відновлення становитимуть 15,3 млрд дол.

Ці суми не мають перетекти до кишень компаній-одноденок або розчинитися в допорогових «міжсобойчиках».