Судебная реформа. Что происходит с конкурсами в суды?

На этой неделе истекает год с тех пор, как восстановила деятельность Высшая квалификационная комиссия судей Украины (ВККС) после почти четырех лет остановки работы. По сути это означает, что уже год полноценно работают два органа судейского управления, ответственные за внедрение судебной реформы, — ВККС и Высший совет правосудия (ВСП).

В мае президент Владимир Зеленский впервые с начала полномасштабного вторжения назначил в суды первой инстанции114 судей. И это — безусловная победа прежде всего здравого смысла. Ведь после восстановления работы ВСП и ВККС, в деятельности которых электорат совсем не разбирается, надо переходить к наполнению судов новыми кадрами. И «живые» судьи в судах, где кадровый голод иногда достигает 62% (апелляционные общие суды), — это маленький, но реальный результат, который можно представить и стратегическим партнерам, и избирателям.

В ином случае и те, и другие начнут задавать неудобные вопросы: почему в 11 судах вообще нет судей, а в 42 работает только один судья? Почему получить судебное решение о пенсии в столице не просто сложно, а почти невозможно? Почему скандально известный Окружной административный суд города Киева ликвидировали еще в декабре 2022 года, а 33,5 тысячи дел ОАСК за полтора года до сих пор не распределены между судьями Киевского окружного административного суда, где также существенно не хватает судей?

Поэтому в этой публикации проанализируем, как и куда двигаются процедуры назначения судей как составная часть судебной реформы и готова ли политическая власть не вмешиваться в эти процессы.

Две корзины

Назначению 114 судей предшествовал ряд событий политического и кадрового характера.

На кадровом уровне будущие судьи преодолели семилетний (!) марафон отбора (вынуждено остановленный на четыре года из-за увольнения парламентом в ноябре 2019 года предыдущего состава ВККС).

Он состоял из обучения в Национальной школе судей, нескольких этапов экзаменов (до и после обучения), выбора суда согласно месту в рейтинге (кандидат с самым высоким рейтингом выбирает суд первым, второй в рейтинге — вторым и т.п.) и финального собеседования в ВККС, которое не прошли успешно около 10% победителей конкурса. В итоге ВККС дала рекомендации о назначении в местные суды 390 кандидатам. Хотя планировала заполнить все 560 вакансий, на которые был объявлен конкурс.

Если же брать общие цифры отбора 2017 года, то всего около 20% участников в итоге наденут судейские мантии. Вместе с тем часть из них получила рекомендации для назначения судьями еще при предыдущих составах ВСП и ВККС и в нарушение Конституции «зависла» с 2020–2021 годов в офисе президента (согласно Основному Закону, президент должен назначить судей в течение 30 дней после получения представления от ВСП).

Наши источники сообщают, что эти назначения заблокировал тогда профильный заместитель руководителя офиса президента Андрей Смирнов, ведь часть из этих кандидатов претендовала на должности в «модных» киевских судах — Печерском, Шевченковском, ОАСК (то есть тех, где принимают решения против центральных органов власти). Сейчас НАБУ и САП проводят расследование в отношении Смирнова по обвинению в незаконном обогащении.

Новый заместитель Ирина Мудра 26 апреля сообщила, что провела инвентаризацию представлений о назначениях на должности судей, поступившие в офис президента в разное время, и распределила представления на «две корзины». Первая корзина — это судьи, которых отобрал новый состав ВККС и ВСП. Вторая — представления, поступившие до обновления состава ВККС и ВСП. «Те представления, которые предложены новым составом ВККС и ВСП, я буду пытаться как можно скорее «запустить» для подписания президентом указов о назначении».

Ирина Мудра обещание двигать представления из «первой корзины» выполняет. 114 судей разъехались по местным судам, 70 из них — вновь назначенные судьи. Хотя именно они и не могут сейчас отправлять правосудие: закон предусматривает для этого принятие ими присяги судьи. Но медлить с присягой офису президента точно не стоит, ведь судьи зарплаты уже получают, а дела не слушают.

Кандидаты из «второй корзины» и дальше ждут назначения, и ситуация выглядит, мягко говоря, странной: их не назначают, не отказывают в назначении, некоторые уже пошли на второй конкурс и самостоятельно написали отказ от суда, выбранного в 2019 году, чтобы получить назначение в суд, выбранный в 2023 году.

Поэтому кажется, что церемониальная роль президента обрела какое-то другое, не предусмотренное Конституцией содержание. Но проблема также и в том, что на это никак не реагирует ВСП, чьи представления, собственно, и распределили по «корзинам».

(Не)церемониальная роль президента

Еще во время разработки изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия), которые были приняты в 2016 году, Украина дважды обращалась в Венецианскую комиссию за анализом таких изменений. Венецианская комиссия тогда довольно однозначно ответила, что роль президента должна быть исключительно церемониальной, а все решения в отношении судей должен принимать ВСП. Приведем одну из цитат ВК: «Президент Украины играет церемониальную роль: он назначает кандидатов, представленных Высшим советом правосудия, предложения которого будут обязательными для президента. Закон должен будет регламентировать возможные задержки или «тупики» в назначении судей президентом Украины».

Все достаточно однозначно. К сожалению, не для всех.

В мае парламент пытался принять изменения в закон «О судоустройстве и статусе судей» (законопроект №9439) и предоставить президенту полномочия возвращать в ВСП представления о назначении судей в случае получения от СБУ, НАБУ в отношении лица, о котором внесено представление, информации, свидетельствующей о совершении таким лицом действий, которые могут угрожать национальной безопасности Украины или нанести вред национальным интересам.

Эти попытки не набрали необходимого количества голосов (216 — за): парламент отклонил законопроект, но глава Комитета правовой политики Денис Маслов заметил: «Это означает, что такой законопроект или похожий по сути может быть повторно внесен только на следующей очередной сессии парламента». Здесь возникает только один вопрос: для чего?

И ВККС, и потом ВСП проверяют судей и кандидатов, в частности через НАБУ, СБУ и еще почти два десятка органов, и если нет замечаний (о которых идет речь в законопроекте №9439), вносят президенту представление о назначении.

Наверное, невозможно сегодня представить ситуацию, если бы СБУ подала информацию о сотрудничестве какого-то лица с РФ, а пленарный состав ВККС и ВСП ее просто взял и проигнорировал. А вместе с ними проигнорировал бы такую информацию Общественный совет добропорядочности, проверяющий кандидатов в апелляционные суды, или Общественный совет международных экспертов, проверяющий кандидатов в Высший антикоррупционный суд.

Поэтому если президент (и его офис) начнут назначать судей в 30-дневной срок, как это рекомендовала Венецианская комиссия и установил закон, то от последнего круга проверок до момента назначения будет проходить не больше двух месяцев.

Следовательно, простое выполнение требований закона всеми привлеченными к процедурам назначения судей органами будет свидетельствовать об успехе судебной реформы, о готовности Украины к вступлению в ЕС и, бесспорно, способствовать независимости судебной власти.

Конкурсы в апелляции и ВАКС

Кроме завершенных ВККС конкурсов в суды первой инстанции, комиссия сейчас заходит в активные стадии конкурсов в апелляционные суды (на 550 должностей судей), Высшего антикоррупционного суда (15 должностей) и его Апелляционной палаты (10 должностей). Кандидаты, отвечающие требованиям профильных законов, преодолели этап допуска и в скором времени начнут экзамены.

Члены ВККС на брифинге, посвященном первому году работы комиссии, заметили, что ожидали большее количество участников. Так, на конкурс в апелляции подали документы 2076 человек, а были допущены — 1840. Комиссия же рассчитывала, что на этапе подачи документов будет не меньше 4 тысяч кандидатов.

В сухом остатке есть приблизительно три человека на место в конкурсе в апелляцию и шесть-семь человек на место в конкурсе в ВАКС. Видимо, уже сейчас можно прогнозировать, что с большой вероятностью не удастся заполнить все вакансии в апелляционных судах, где ситуация с кадрами и так довольно сложная. Например, в Сумском апелляционном суде работают только четыре судьи из 25. А конкурс в первую инстанцию показал, что в регионах, где продолжаются боевые действия или где общая граница с РФ, многие вакансии остались незаполненными.

На самом деле ситуация с апелляциями даже сложнее, чем кажется на первый взгляд. По самым оптимальным расчетам, рекомендации кандидатам в апелляционные общие суды ВККС даст не раньше июля 2025 года. Вместе с тем члены ВККС сами же акцентируют, что произойдет это, если законодатель не добавит им какую-то более срочную работу (например, конкурс в Высший административный суд, который опишем отдельно). Поэтому вероятно, что новых судей назначат в апелляции не раньше начала 2026 (!) года.

Еще один вызов для комиссии — тестирование когнитивных способностей кандидатов в апелляции и ВАКС, которое будет проводиться впервые, и тестов именно для судей сейчас просто нет. Их нужно или разработать отдельно, или использовать те же, что и для дисциплинарных инспекторов (где отсеялось более 80% кандидатов) или на должность главы НАПК.

Некоторые члены ВККС уже четко отмечают, что в закон заложено ошибочное требование о получении кандидатами 75% баллов, ведь проверка когнитивных способностей предусматривает несколько другой порядок подсчета. Поэтому комиссия во время брифинга публично признала, что ни одного решения по этому нововведению у них сейчас нет.

Намного лучше ситуация с тестированием на знание норм права и подготовки практических заданий. Разработаны 13 тысяч тестов и 200 заданий для четырех специализаций. Тесты будут обнародованы в скором времени, чтобы у кандидатов было время подготовиться. Результат тестирования кандидат будет видеть на экране сразу после завершения теста, а практические задания участников конкурса в апелляционные суды комиссия планирует проверить до конца года.

Работы же кандидатов в ВАКС проверят быстрее, ведь ВККС приоритезирует этот конкурс среди других кадровых процедур. Рекомендации по назначению участникам конкурса ВККС планирует представить до конца этого года.

Новые конкурсы

В начале этого материала мы описывали ситуацию с рассмотрением административных дел в столице после ликвидации Окружного административного суда города Киева. Сейчас предполагается, что полномочия ОАСК будут разделены между двумя судами: обычные административные дела киевлян будет слушать Киевский городской окружной административный суд, а дела против центральных органов власти — Высший административный суд, который будет функционировать по примеру ВАКС.

Главный вопрос — когда это произойдет? Ведь ресурсы ВККС ограничены и добавление новых процедур будет продлевать сроки существующих. И хотя законопроект о Высшем административном суде еще даже не внесен на рассмотрение парламента, создание этого суда предусмотрено почти всеми международными обязательствами Украины, включая план действий для Ukraine Facility.

Не менее важно и дальнейшее наполнение судов первой инстанции новыми кадрами. 390 кандидатов по сути просто заменят уволенных в 2023–2024 годах судей, в то время как вакантных должностей в местных судах сейчас — почти полторы тысячи (а судьи и дальше увольняются).

ВККС обещает объявить новый конкурс в местные суды уже в конце этого года.

Вместо выводов

Отбор качественных кадров — второй сложный этап каждой реформы (после институционного), а нежелание потенциальных кандидатов принимать участие в таких масштабных конкурсах, бесспорно, будет тормозить прогресс и судебной реформы, и всех ее производных реформ, ведь по сути будет требовать дополнительных конкурсов (как это сейчас произошло с конкурсом в Конституционный суд Украины), а следовательно — дополнительных временных, финансовых и человеческих ресурсов.

В офисе президента отмечают, что кандидатов «отпугивают жесткие критерии проверки на добропорядочность». «Понимая, что завтра вся страна узнает, когда ты, например, нарушил правила дорожного движения или не заплатил алименты, люди не хотят подаваться на конкурс. По моему мнению, в процессе отбора судей будет понятно, нужно ли пересматривать эти требования», — отмечает заместитель руководителя офиса президента Ирина Мудра.

На самом деле кандидатов отпугивает не проверка на добропорядочность как таковая, а возможные последствия ее чрезмерной публичности (если сравнить с европейскими странами). Уже есть примеры, когда в прямом эфире разглашали конфиденциальную информацию о лицах, находящихся на временно неподконтрольной территории. И такие случаи влияют на желание идти на конкурс. Так же как нарезки видео с ответами кандидатов в ТикТоке или мемы в Фейсбуке и Инстаграмме.

Судьи за последние десять лет уже привыкли к разного рода проверкам, а вот представители других юридических профессий — адвокаты и научные работники (которых в разы больше, чем действующих судей) менее охотно подаются на конкурсы (в процентном эквиваленте). Но именно они по сути являются той новой кровью, которую все желают влить в судебную систему и без которой система действительно не сможет нормально функционировать.

Бесспорно, ухудшили ситуацию и война, и неопределенность, так же как и постоянные новые (часто совсем непродуманные) этапы реформирования, которых за последние пять лет было несколько (но это — вопрос для отдельного анализа).

Украина сейчас — на важном этапе отбора судей в ключевые суды. И они будут определять вектор правосудия на протяжении следующих как минимум 20 лет. Главная задача сейчас — не только избрать максимально качественных и добропорядочных кандидатов (это база!), но и сделать это с максимальным уважением к людям и профессии, чтобы не отбить у хороших юристов желания идти на конкурсы и качественно изменять эту страну ради победы и нашего будущего в ЕС и НАТО.