Эрозия реформ и главные проблемы НАБУ: взгляд юриста

Об этом пишет Владимир Богатырь, адвокат, заслуженный юрист Украины.

Скандал со сливом информации в Национальном антикоррупционном бюро Украины поставил под вопрос эффективность реформ и международной помощи в этом направлении, а также заставил задуматься над вопросом, существует ли эффективный надзор за деятельностью НАБУ.

Когда в 2020 году Конституционный Суд изучал конституционность полномочия Президента назначать директора НАБУ (решение от 28.08.2020 № 9-р/2020), судьи уделили немало внимания принципам разделения властей и баланса власти. Собственно для обеспечения сдерживаний и противовесов существует система государственного контроля, которая должна обеспечивать эффективную (в широком смысле термина) деятельность органа власти.

Парламентский контроль

Поскольку бюро не лишилось правоохранительной функции, контроль за его деятельностью остался за Комитетом Верховной Рады по антикоррупционной политике. Этот парламентский контроль должен осуществляться в порядке, определенном Законом «О демократическом гражданском контроле над Военной организацией и правоохранительными органами государства».

На директора НАБУ возложена обязанность информировать Президента, ВР и Кабмин по основным вопросам деятельности бюро и его подразделений о выполнении возложенных задач, а также дважды в год представлять им письменные отчеты со статистическими данными о своей деятельности, информацией о взаимодействии с другими государственными органами, иностранными организациями, общественностью и медиа, данными сметы и т.д.

Отчеты предоставляются выводам Совета общественного контроля при НАБУ и обнародуются. Комитет же Верховной Рады не реже одного раза в год должен проводить открытые для общественности слушания на тему деятельности НАБУ, выполнение возложенных на него задач, соблюдение законодательства, прав и свобод лиц.

В этой цепи есть и отчеты самого Бюро, и выводы Совета общественного контроля. Из них мы можем, например, узнать, что главным показателем деятельности во ІІ полугодии 2023 года субъективно рассчитаны общий размер ущерба и ущерба, причиненного преступлениями, отнесенными законом к подследственности НАБУ (2,5 млрд грн.). По мнению совета, изложенному в заключении, такая цифра является важным показателем эффективности Бюро и рационального распределения внимания при расследовании коррупционных преступлений. Более того, это нашло отражение и в улучшении результатов Украины в рейтинге – «Индекс восприятия коррупции-2023», где отдельно выделена активизация задержаний и расследований по топ-коррупционным делам. Среди более конкретных цифр для понимания достижений в деятельности называются 68 приговоров Высшего антикоррупционного суда, вступивших в законную силу в 2023 году. Лишь четыре из них – оправдательные.

А вот финальный субъект оценки – парламент – фактически отсутствует. Ведь последние публичные тематические слушания в комитете прошли весной 2019 года. И они были посвящены не отчету, а итогам работы НАБУ и Специализированной антикоррупционной прокуратуры за четыре года. О качестве того мероприятия и подходе Комитета к работе достаточно отметить, что приглашенные аудиторы НАБУ на них… не появились (примечательно, что последняя информация о любых других комитетских слушаниях на официальном сайте вообще датируется 2017 годом).

Международный аудит эффективности в тупике

Но Законом от 19.10.2021 №1810-IX был предусмотрен еще один субъект контроля НАБУ. Как и в подборе директора учреждения, это иностранные и международные организации. Точнее – Комиссия по проведению внешней независимой оценки (аудита) эффективности деятельности НАБУ. Согласно действующей редакции ч. 7 ст. 26 Закона о НАБУ, она состоит из трех лиц, назначаемых Кабмином на основании предложений международных и иностранных организаций. Правда, не всех, а только тех, кто в последние три года оказывали Украине международную техническую помощь в сфере предотвращения и противодействия коррупции.

Закон весьма подробно расписывает порядок формирования этого образования, его права и обязанности, а также даже предъявляет строгие требования к аудиторам: ими могут быть лица, имеющие опыт работы в досудебном расследовании, прокуратуре, судах за рубежом или в международных организациях не меньше пяти лет, обладают необходимыми знаниями и навыками для оценки (аудита), а также имеют безупречную деловую репутацию.

Внешняя независимая оценка эффективности деятельности НАБУ должна проводиться ежегодно. Вывод по ее результатам должен быть обнародован на Правительственном портале, включаться в дополнение к письменному отчету НАБУ и заслушиваться Верховной Радой.

И, учитывая «Заключительные и переходные положения» Закона №1810-IX, первый аудит НАБУ должен был быть проведен через год после назначения директора (действующий руководитель работает с 6 марта 2023 года).

Как сообщили в Секретариате Кабмина, в феврале текущего года правительство приняло решение начать формирование Комиссии и поручило Министерству иностранных дел подготовить перечень международных и иностранных организаций, члены которых могут сформировать состав этой комиссии.

Когда организации стали известны МИД должен был передать им письма с приглашением предоставить кандидатуры в состав Комиссии. Впрочем, до сих пор ответа от иностранных партнеров так и не последовало. Так что внешняя независимая оценка оказалась в тупике. Вопрос и в том есть ли в понимании профильного закона международной иностранной организацией отдел по правоохранительным вопросам Посольства США в Украине или это правительственная структура иностранного государства?

Однако результативность НАБУ объясняется не качеством своей работы, а институциональной способностью САП и ВАКС. Именно его нужно усиливать. Также существует серьезная проблема продолжительности судебных разбирательств в ВАКС, что также негативно влияет на результаты работы НАБУ.

При этом с самого момента создания НАБУ сталкивалось с многочисленными попытками вмешательств в его работу, в частности, из-за манипуляций с подследственностью.

Среди проблем называются высокая интенсивность работы, недостаточное количество персонала, бюрократия, нехватка ресурсов, неэффективные процессы и стресс в результате войны. Они «испытывают устойчивость персонала НАБУ и могут повлиять на моральный дух, если не будут приняты меры».

Также, по мнению независимых экспертов, НАБУ явно не хватает полномочий. Ведь бюро не смогло на практике реализовать свое право на автономное прослушивание мобильных сетей. И это ставит под опасность расследование. Кроме этого, бюро не имеет эффективного доступа к определенным видам информации, которой владеют субъекты частного сектора, в том числе нотариусы, страховщики, банки, а также к другим важным источникам информации. Отчет обнаружил и другие ограничения полномочий НАБУ, которые следует устранить.

Досталось даже Конституционному Суду. Ведь в том числе из-за его решения за последние годы НАБУ «продолжало сталкиваться с атаками на свою независимость». Потому что нужно было пересмотреть статус НАБУ, что повлекло за собой существенную неопределенность. Эксперты почему-то не восприняли позицию единого органа конституционной юрисдикции. Они заключают, что статус НАБУ как органа исполнительной власти является «рабочей моделью в краткосрочной перспективе». Однако, по их мнению, конституционный статус НАБУ следует пересмотреть для обеспечения более долгосрочного постоянства органа…

Такой отчет в достаточной степени сам характеризует независимость данной оценки. Можно предположить: если документ не писали в НАБУ, а готовили сами эксперты, то делали они это полностью на основе документов и информации из ведомства. И ясно, что такой заместитель аудита серьезно воспринимать нельзя.

Эрозия реформ

В части осуществления контроля в соответствии с законом, сегодня НАБУ только составляет отчеты с красивыми и большими рисунками, которые согласовывает - ведомственный Совет общественного контроля. Именно этим весь контроль и заканчивается. А точнее – он практически отсутствует.

Что касается участия в этом процессе парламента, то по имеющейся информации из четырех сотен фактически действующих депутатов IX созыва по меньшей мере 54 избранника получили подозрение от самого НАБУ, еще 19 - от Государственного бюро расследований. То есть, каждый пятый находится под уголовным преследованием. И такие цифры сами по себе вызывают беспокойство, поскольку выглядят как элемент политического давления на парламентаризм в целом.

На сегодняшний день есть явный сбой в функционировании системы сдержек и противовесов на примере Национального антикоррупционного бюро Украины. А когда нет механизмов сдерживания действий конкретного органа государственной власти, под угрозой обязательно оказываются права человека.

Все это является прямым следствием системных ошибок в подходах к формированию правоохранительной системы и в частности – перманентному реформированию ее антикоррупционного направления.

Последнее известие - из Польши, правительство которой объявило о планах отменить существовавшее почти двадцать лет Центральное антикоррупционное бюро (аналог НАБУ).

Популярная доктрина плодов ядовитого дерева указывает на то, что если источник власти чиновников и органа ядовиты, то и полученные плоды ядовиты. Таков результат создания и деятельности органа без должного контроля.