Будівельні тендери: кому і чому вигідно завищувати ціни в кошторисах

Тільки за перше півріччя 2024-го команда DOZORRO ідентифікувала майже 130 мільйонів гривень потенційних переплат на будівельних тендерах. Розбираємося, чому і коли ці переплати стаються та як їм запобігти.

За перше півріччя 2024-го проєкт DOZORRO ідентифікував майже 130 млн грн потенційних переплат на будівельних тендерах. Фактично кожна тринадцята гривня в договорах, які ми моніторили, — це переплата. Понад 39 млн грн на утепленні будинків і 5 млн на укритті на Дніпропетровщині, понад 2 млн на ліцеї та майже 10 млн на ЦНАП на Вінниччині, близько 2 млн грн на лікарні в Житомирі. Це тільки початок списку, адже проблема не є локальною, вона охоплює кожен регіон.

Чому так виходить?

Будівництво — це зарегульована галузь, де будь-якому технологічному процесу передує великий пласт підготовчих робіт: планування, отримання дозволів, підготовка проєктної документації, проведення експертизи, затвердження проєкту, відбір підрядника на тендері. У який момент ціни на будівництво стають завищеними?

Зазвичай ми звертаємо увагу саме на останній етап і шукаємо переплати і винних там. Ціни на будматеріали завищують учасники тендерів — будівельні компанії. Однак вони їх завищують, бо можуть це робити, адже очікувана вартість закупівлі це дозволяє. Врешті-решт, бізнес шукає можливість заробити, тому в межах очікуваної вартості і пропонує свою ціну. Власне, очікувана вартість, яку визначає замовник, — це та максимальна сума, яку він готовий заплатити.

Як формується очікувана вартість?

На першому етапі замовник має скласти та затвердити завдання на проєктування — важливий документ, що визначає головні вимоги до всіх проєктних рішень, основних параметрів, вартості й організації будівництва. Його розробляють на підставі містобудівних і технічних умов, державних будівельних норм, тому воно потребує високого рівня кваліфікації. Якість і правильність його складання визначають долю всього проєктування і, як результат, будівництва.

Не кожен замовник має в штаті інженерів-проєктувальників. Іноді профільних спеціалістів залучають на договірних засадах, однак на Prozorro таких закупівель зустрічається небагато. Ми підозрюємо, що саме на цьому етапі можуть починатися корупційні схеми. Наприклад, замовники можуть доручити підготовку завдання на проєктування проєктній організації, яка повинна виграти тендер, а оплату цих робіт уже закладено в очікувану вартість.

Варто зазначити, що наявний конфлікт між публічними закупівлями проєктування за такою схемою та містобудівним законодавством. Відповідно до частини 9 статті 29 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності», завдання на проєктування об’єктів будівництва складається і затверджується замовником за погодженням із проєктувальником.

Тобто теоретично не може існувати фінального завдання на проєктування, поки за результатами тендеру не буде визначений проєктувальник. Таким чином, у тендерній документації є своєрідний «динамічний» документ, що принципово впливає на умови виконання робіт і відкриває низку можливостей для маніпуляцій залежно від того, «свій» чи «чужий» претендент переможе в торгах.

Після стадії передпроєктних робіт замовник закуповує роботи з розробки проєктної документації. За укладеним договором відбувається підбір проєктних рішень, попереднє обчислення витрат на будівництво, зокрема й на матеріали. Така інформація відображається в інвесторському кошторисі.

Завершальний етап проєктування — обов’язкова експертиза проєкту та його затвердження. У межах експертизи визначають, чи відповідає проєкт вимогам законодавства. Часто замовники покладають обов’язок пройти таку експертизу на розробника проєкту. Він, як і замовник, зацікавлений у тому, щоб якнайшвидше отримати позитивний висновок, тож може залучати недоброчесних експертів.

Тільки після цього можна оголошувати закупівлю будівельних робіт по визначеному об’єкту. Її очікувану вартість зазвичай прирівнюють до вартості самого будівництва, визначеної в кошторисі. Від цього залежать і супутні витрати, що пропорційні їй: на експертизу, технічний нагляд, послуги інженера-консультанта, утримання служби замовника та прибуток будівельної компанії.

Чому переплати саме на будматеріалах?

У будівельній галузі діє чимало нормативних актів, що регулюють, у тому числі, питання вартості експлуатації будівельних машин і механізмів, оплати праці персоналу, інфляційні ризики та інші супутні роботи й послуги. Усі ці статті витрат унормовані та регламентовані. Наприклад, вартість використання обладнання прив’язана до обсягів робіт і встановлена нормативами, заробітна плата — до середнього рівня, який визначається щорічно. Тож однією з небагатьох можливостей для спекуляцій із вартістю проєкту є ціни на матеріальні ресурси. Крім того, завищувати можуть і обсяги робіт, що також призводить до збільшення витрат.

Хто і коли має перевірити ціни?

Основоположним документом щодо ціноутворення є Настанова з визначення вартості будівництва. У ній вказано, що поточні ціни на ресурси в кошторисній документації приймаються за даними замовника або з інших джерел, за його дорученням. Тобто замовник повинен особисто, або доручивши це іншій організації (зазвичай проєктувальнику), проаналізувати ціни.

У квітні 2022 року настанову в цій частині деталізували — передбачили обов’язок затверджувати порядок здійснення такого аналізу. Таку методику, наприклад, створило Агентство відновлення — Порядок здійснення аналізу поточних цін на матеріальні ресурси в будівництві. Але серед замовників такі методики є лише в одиниць. Тож у результаті ми маємо лише формальний обов’язок перевіряти ціни і жодної відповідальності, якщо замовник цього не зробить або зробить неякісно.

Саме на цьому етапі з’являється можливість для завищень і навіть корупційних змов. І тому саме на цьому етапі потрібно щось змінювати.

Як знайти завищення цін?

Фактично єдина можливість громадськості зараз вплинути на ситуацію та запобігти переплатам на будівництві — аналізувати кошториси, які можна вільно знайти на Prozorro. Чи все ж таки не можна?

По-перше, не всі замовники добросовісно публікують інформацію про ціни на матеріали, деякі обмежуються лише загальною сумою витрат. Тоді, щоб проаналізувати договір, треба надсилати замовнику запит із проханням надати необхідні документи. Зараз замовників хочуть зобов’язати на рівні закону публікувати ціни на матеріали разом з укладеними договорами на Prozorro. І ми в Transparency International Ukraine підтримуємо цю ініціативу. Хоч вона і не вирішить глобально проблеми із завищеннями, але точно полегшить громадський моніторинг.

По-друге, не завжди у відомостях відображено технічні та якісні характеристики матеріалів, зокрема розміри й дані про виробника. Нерідко в проєктній документації замість конкретних даних про необхідний ресурс зазначають лише назву групи товарів, приміром, «бетон». Водночас той же бетон можна класифікувати за чималим переліком ознак: щільністю, маркою, класом, морозостійкістю, цільовим призначенням. Крім того, можна використовувати сухий бетон, а можна закупити вже готові суміші. Відповідно, ціни дуже варіюються.

По-третє, далеко не завжди ціни у договорі — це фінальні ціни на матеріали будівництва. Коли ми знаходимо потенційні переплати під час своїх моніторингів, часто замовники кажуть, що:

• очікувану вартість було визначено на підставі проєктної вартості будівництва, яка пройшла експертизу, тож ціни в межах норми;
• навіть якщо не в нормі, ціна динамічна, тож її можна коригувати;
• сторони підписуватимуть акти виконаних робіт за фактичними обсягами та поточними цінами на матеріальні ресурси, тож ціна не остаточна.

Чи всі завищені ціни призводять до переплат за виконані роботи?

Під час аналізу необхідно зважати на вид договірної ціни — вона може бути твердою або динамічною. При твердій договірній ціні кінцева вартість фіксується під час укладання договору — фактичні витрати не мають відрізнятися від зазначених. Тобто якщо ви знайшли переплату в договорі, то єдиний вихід для замовника — укласти додаткову угоду на зменшення ціни.

Динамічна ціна передбачає можливість змінювати вартість матеріалів у бік збільшення або зменшення протягом усього строку будівництва, залежно від поточних цін на матеріали. Тому остаточні ціни можна побачити тільки в актах виконаних робіт. Вони можуть бути як вищими, так і нижчими від встановлених у договорі. Саме це як аргумент використовують замовники, коли ми знаходимо потенційні переплати в їхніх закупівлях.

Не завжди це банальна відмовка. Один з таких випадків — відбудова житлового будинку в селищі Бузова на Київщині. За результатами моніторингу команда DOZORRO звернулася до замовника із запитом надати акти виконаних робіт. Як виявилося, ціни на матеріали в них були суттєво нижчі за ціни в початковому кошторисі. Буває таке, що і при динамічній ціні замовники укладають додаткову угоду на її зменшення. Саме так сталося в Дніпрі після звернення DOZORRO.

Закон не встановлює, яку ціну обирати, тому, за нашим спостереженням, замовники частіше обирають саме динамічну. Мабуть, їм так зручніше.

Що з цим робити?

Наразі громадськість може лише шукати переплати на окремих тендерах і домагатися, щоб замовники коригували ціни додатковими угодами або в актах. Це точкова робота, яка ніколи не зможе побороти завищення цін загалом.

Основні корупційні ризики містяться саме на етапі підготовки завдання на проєктування та в процесі розробки проєктної документації. У руках недобросовісних замовників публічні закупівлі можуть ставати інструментом легалізації корупції. Саме тому важливо вдосконалити порядок аналізу цін на будівельні матеріали, які закладають у проєкт, і встановити відповідальність замовника за його порушення. Також необхідно визначити єдиний підхід до аналізу цін на матеріальні ресурси.

Публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її зміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.