Строительные тендеры: кому и почему выгодно завышать цены в сметах

Только за первое полугодие 2024-го команда DOZORRO идентифицировала почти 130 миллионов гривен потенциальных переплат на строительных тендерах. Разбираемся, почему и когда эти переплаты происходят и как их предотвратить.

За первое полугодие 2024-го проект DOZORRO идентифицировал почти 130 млн грн потенциальных переплат на строительных тендерах. Фактически каждая тринадцатая гривня в промониторенных нами договорах — это переплата. Более 39 млн грн на утеплении домов и 5 млн на укрытия на Днепропетровщине, свыше 2 млн на лицее и почти 10 млн на ЦПАУ на Винниччине, около 2 млн грн на больнице в Житомире. Это только начало списка, ведь проблема нелокальна, она охватывает каждый регион.

Почему так получается?

Строительство — это зарегулированная отрасль, где любому технологическому процессу предшествует большой пласт подготовительных работ: планирование, получение разрешений, подготовка проектной документации, проведение экспертизы, утверждение проекта, отбор подрядчика на тендере. В какой момент цены на строительство становятся завышенными?

Обычно мы обращаем внимание именно на последний этап и ищем переплату и виновных там. Цены на стройматериалы завышают участники тендеров — строительные компании. Но они их завышают, потому что могут это делать, ведь ожидаемая стоимость закупки это позволяет. Наконец, бизнес ищет возможность заработать, поэтому в пределах ожидаемой стоимости и предлагает свою цену. Собственно, ожидаемая стоимость, которую определяет заказчик, — это и максимальная сумма, которую он готов заплатить.

Как формируется ожидаемая стоимость?

На первом этапе заказчик должен составить и утвердить задание на проектирование — важный документ, определяющий главные требования ко всем проектным решениям, основным параметрам, стоимости и организации строительства. Его разрабатывают на основании градостроительных и технических условий, государственных строительных норм, поэтому оно требует высокого уровня квалификации. Качество и правильность его составления определяют судьбу всего проектирования и, как результат, строительства.

Не у каждого заказчика есть в штате инженеры-проектировщики. Иногда профильных специалистов привлекают на договорных началах, но на Prozorro таких закупок встречается немного. Мы подозреваем, что именно на этом этапе могут начинаться коррупционные схемы. Например, заказчики могут поручить подготовку задания на проектирование проектной организации, которая должна выиграть тендер, а оплата этой работы уже заложена в ожидаемую стоимость.

Следует заметить, что налицо конфликт между публичными закупками проектирования по такой схеме и градостроительным законодательством. Согласно части 9 статьи 29 Закона «О регулировании градостроительной деятельности», задание на проектирование объектов строительства составляется и утверждается заказчиком по согласованию с проектировщиком.

То есть теоретически не может существовать финального задания на проектирование, пока по результатам тендера не будет определен проектировщик. Таким образом, в тендерной документации есть своеобразный «динамичный» документ, принципиально влияющий на условия выполнения работ и открывающий ряд возможностей для манипуляций в зависимости от того, «свой» или «чужой» претендент победит в торгах.

После стадии предпроектных работ заказчик закупает работы по разработке проектной документации. По заключенному договору происходит подбор проектных решений, предварительный подсчет затрат на строительство, в частности и на материалы. Такая информация отображается в инвесторской смете.

Завершающий этап проектирования — обязательная экспертиза проекта и его утверждение. В рамках экспертизы определяют, соответствует ли проект требованиям законодательства. Часто заказчики возлагают обязанность пройти такую экспертизу на разработчика проекта. Он, как и заказчик, заинтересован в том, чтобы как можно быстрее получить положительное заключение, поэтому может привлекать недобросовестных экспертов.

Только после этого можно объявлять закупку строительных работ по определенному объекту. Ее ожидаемую стоимость обычно приравнивают к стоимости самого строительства, определенной в смете. От этого зависят и сопутствующие расходы, пропорциональные ей: на экспертизу, технический надзор, услуги инженера-консультанта, содержание службы заказчика и прибыль строительной компании.

Почему переплаты именно на стройматериалах?

В строительной отрасли действует много нормативных актов, регулирующих, в том числе, вопрос стоимости эксплуатации строительных машин и механизмов, оплаты труда персонала, инфляционные риски и другие сопутствующие работы и услуги. Все эти статьи расходов нормированы и регламентированы. Например, стоимость использования оборудования привязана к объемам работ и установлена нормативами, заработная плата — к среднему уровню, определяемому ежегодно. Поэтому одной из немногих возможностей для спекуляций со стоимостью проекта являются цены на материальные ресурсы. Кроме того, завышать могут и объемы работ, что также приводит к увеличению затрат.

Кто и когда должен проверить цены?

Основоположным документом по ценообразованию является Руководство по определению стоимости строительства. В нем указано, что текущие цены на ресурсы в сметной документации принимаются по данным заказчика или из других источников, по его поручению. То есть заказчик должен лично, или поручив это другой организации (обычно проектировщику), проанализировать цены.

В апреле 2022 года руководство в этой части детализировали — предусмотрели обязанность утверждать порядок проведения такого анализа. Такую методику, например, создало Агентство восстановления — Порядок проведения анализа текущих цен на материальные ресурсы в строительстве. Но среди заказчиков такие методики имеют только единицы. Поэтому в результате у нас есть только формальная обязанность проверять цены и никакой ответственности, если заказчик этого не сделает или сделает некачественно.

Именно на этом этапе появляется возможность для завышений и даже коррупционных сговоров. Поэтому именно на этом этапе необходимо что-то менять.

Как найти завышение цен?

Фактически единственная возможность общественности сейчас повлиять на ситуацию и предотвратить переплаты на строительстве — анализировать сметы, которые можно свободно найти на Prozorro. Или все же нельзя?

Во-первых, не все заказчики добросовестно публикуют информацию о ценах на материалы, некоторые ограничиваются только общей суммой затрат. Тогда, чтобы проанализировать договор, надо отправлять заказчику запрос с просьбой предоставить необходимые документы. Сейчас заказчиков хотят обязать на уровне закона публиковать цены на материалы вместе с заключенными договорами на Prozorro. И мы в Transparency International Ukraine поддерживаем эту инициативу. Хотя она и не решит глобально проблемы с завышениями, но точно облегчит общественный мониторинг.

Во-вторых, не всегда в сведениях отображены технические и качественные характеристики материалов, в частности размеры и данные о производителе. Нередко в проектной документации вместо конкретных данных о необходимом ресурсе отмечают только название группы товаров, например, «бетон». Вместе с тем тот же бетон можно классифицировать по большому перечню признаков: плотности, марке, классу, морозостойкости, целевому назначению. Кроме того, можно использовать сухой бетон, а можно закупить уже готовые смеси. Соответственно, цены очень варьируются.

В-третьих, далеко не всегда цены в договоре — это финальные цены на материалы строительства. Когда мы находим потенциальные переплаты во время своих мониторингов, часто заказчики говорят, что:

• ожидаемая стоимость была определена на основании проектной стоимости строительства, прошедшей экспертизу, поэтому цены в пределах нормы;
• даже если не в норме, цена динамичная, поэтому ее можно корректировать;
• стороны будут подписывать акты выполненных работ по фактическим объемам и текущим ценам на материальные ресурсы, поэтому цена не окончательная.

Все ли завышенные цены приводят к переплатам за выполненные работы?

При анализе необходимо учитывать вид договорной цены — она может быть твердой или динамичной. При твердой договорной цене конечная стоимость фиксируется во время заключения договора — фактические затраты не должны отличаться от указанных. То есть если вы нашли переплату в договоре, то единственный выход для заказчика — заключить дополнительное соглашение на уменьшение цены.

Динамичная цена предусматривает возможность менять стоимость материалов в сторону увеличения или уменьшения на протяжении всего срока строительства, в зависимости от текущих цен на материалы. Поэтому окончательные цены можно увидеть только в актах выполненных работ. Они могут быть как выше, так и ниже установленных в договоре. Именно это как аргумент используют заказчики, когда мы находим потенциальные переплаты в их закупках.

Не всегда это банальная отговорка. Один из таких случаев — восстановление жилого дома в поселке Бузовая на Киевщине. По результатам мониторинга команда DOZORRO обратилась к заказчику с запросом предоставить акты выполненных работ. Как оказалось, цены на материалы у них были существенно ниже цены в первоначальной смете. Бывает такое, что и при динамичной цене заказчики заключают дополнительное соглашение на ее уменьшение. Именно так произошло  в Днепре после обращения DOZORRO.

Закон не устанавливает, какую цену выбирать, поэтому, по нашим наблюдениям, заказчики чаще выбирают именно динамичную. Видимо, им так удобнее.

Что с этим делать?

Сейчас общественность может только искать переплаты на отдельных тендерах и добиваться, чтобы заказчики корректировали цены дополнительными соглашениями или в актах. Это точечная работа, которая никогда не сможет побороть завышение цен в целом.

Основные коррупционные риски содержатся именно на этапе подготовки задания на проектирование и в процессе разработки проектной документации. В руках недобросовестных заказчиков публичные закупки могут становиться инструментом легализации коррупции. Именно поэтому важно усовершенствовать порядок анализа цен на строительные материалы, которые закладывают в проект, и установить ответственность заказчика за его нарушения. Также необходимо определить единый подход к анализу цен на материальные ресурсы.

Публикация подготовлена при финансовой поддержке Европейского Союза. Ее содержание является исключительной ответственностью Transparency International Ukraine и не обязательно отображает взгляды Европейского Союза.