Переговори про вступ України до ЄС: повний гід у 12 питаннях

Оригінал публікації на сайті Комунікаційної команди «Офісу Віцепрем’єрки з питань європейської та євроатлантичної інтеграції» за посиланням

Що таке переговори про вступ до ЄС, з яких частин і етапів вони складаються, якими є основні міфи навколо переговорів і вступу України в ЄС – знайомтесь у цьому гіді.

Для того, щоб зрозуміти місце переговорів у всьому процесі вступу країни-кандидата в ЄС, розпочнемо із основних етапів вступу, які має пройти кожна країна-кандидат, на прикладі України.

Щоб полегшити розуміння складного процесу вступу, ми вказуємо тільки ключові етапи (кожен з яких можна було б розбити на багато підетапів).

Розпочнемо коротко з того, які етапи Україна вже подолала всього лише за два роки після подачі заявки на вступ.

Ключові етапи вступу в ЄС, які Україна вже пройшла:

• 28 лютого 2022 – Україна подає заявку на членство в ЄС.
• 23 червня 2022 – ЄС надає Україні статус кандидата на вступ разом із 7-ма рекомендаціями. Їх виконання є передумовою для рішення ЄС про відкриття переговорів з Україною про членство.
• липень 2022 – жовтень 2023 – Україна виконує 7 рекомендацій ЄС. Йдеться про реформу КСУ, судову реформу, посилення боротьби з корупцією та  відмиванням коштів, виконання антиолігархічних заходів, узгодження регулювання медіа та реклами з правом ЄС, посилення захисту та реалізації прав нацменшин.
• березень – жовтень 2023 – Україна проводить селф-скринінг відповідності національного законодавства праву ЄС. Цей етап не є обов’язковим за процедурою ЄС. Але Україна стала першою державою, яка здійснила селф-скринінг ще до офіційного скринінгу Єврокомісії, щоб краще бути готовою до нього.
• 8 листопада 2023 – Єврокомісія уперше публікує Звіт про прогрес України в межах Пакета розширення ЄС 2023 року, де:- визнано високий прогрес України у виконанні 7-ми рекомендацій, що стало підгрунтям для рекомендації ЄК лідерам країн ЄС відкрити переговори з Україною,- визначено ще 4 додаткових кроки в межах цих 7-ми рекомендацій, виконання яких є передумовою для ухвалення стороною ЄС переговорної рамки щодо України,- визначено майже 100 рекомендацій для України по кожному переговорному розділу.
• листопад 2023 – березень 2024 – Україна виконує ще 4 додаткові кроки в межах 7-ми рекомендацій ЄС. Йдеться про ухвалення законів про поетапне збільшення штату НАБУ, розширення повноважень НАЗК, про лобіювання, а також про захист прав нацменшин.
• 14 грудня 2023 – ЄС ухвалює історичне рішення про відкриття переговорів про вступ з Україною. Уряд України публікує результати селф-скринінгу. 
  
• 9 лютого 2024 – Уряд України затверджує план виконання рекомендацій Єврокомісії щодо кожного переговорного розділу.

Ключові етапи вступу в ЄС, на яких зараз перебуває Україна, та наступні кроки:

• 25 січня 2024 року – Єврокомісія проводить офіційний скринінг відповідності національного законодавства праву ЄС.
• лютий – травень 2024 – Єврокомісія проводить пояснювальні сесії щодо переговорних розділів.
• очікується з липня 2024 – Двостронні зустрічі, на яких Україна презентує стороні ЄС стан відповідності національного законодавства праву ЄС по кожному переговорному розділу.
• очікується на початку 2025 – Європейська Комісія презентує звіт щодо відповідності законодавства України праву ЄС по кожному переговорному розділу.
• 12 березня 2024 – Єврокомісія представляє Європейській Раді проєкт переговорної рамки щодо України.
• 21 червня 2024 року – держави-члени ЄС затвердили переговорні рамки для України та Молдови у червні 2024.
• до жовтня 2024 – Україна виконує рекомендації Єврокомісії у межах Пакету розширення згідно урядового плану, затвердженого 9 лютого 2024.

Ключові етапи вступу в ЄС, які Україні ще треба пройти

• Україна і ЄС проводять переговори про вступ України до ЄС до моменту закриття всіх переговорних кластерів;
• Єврокомісія презентує свій висновок на предмет готовності України до вступу в ЄС;
• Держави-члени ЄС одноголосно ухвалюють рішення про підписання Угоди про вступ України до ЄС. Також необхідно отримати згоду Європарламенту;
• Європарламент і національні парламенти всіх країн-членів ЄС та України ратифікують Угоду про вступ України до ЄС.

Переглянути інфографіки ключових етапів – за посиланням.

Чому Україні досі не пропонують членство в ЄС? 

Тому що є визначені критерії членства в ЄС (так звані Копенгагенські критерії 1993 року) і процедура вступу (останнє її оновлення відбулось у 2020 році для країн Західних Балкан). І критерії, і процедура вступу є однаковими для всіх країн-кандидатів у кожний момент часу.

Що зараз необхідно для офіційного старту переговорів про вступ України до ЄС? 

Необхідно, щоб 27 держав-членів ЄС одностайно затвердили ключовий документ для початку переговорів – переговорну рамку. Проєкт документу був поданий Єврокомісією 12 березня 2024 року. 21 червня країни-члени ЄС затвердили переговорну рамку. Тому вже 25 червня у Люксембурзі відбудеться Перша Міжурядова конференція – це і стане офіційним початком переговорів про вступ. На конференції обидві сторони представлять переговорні делегації (з боку ЄС – EU Common Position), Україна виступить з вступною заявою. Тоді ж буде оприлюднені переговорна рамка та переговорна позиція з боку ЄС.

Переговорна рамка складається із трьох частин: 1) принципи переговорів, 2) зміст та 3) процедура. Проєкт переговорної рамки щодо України ґрунтується на оновленій методології розширення ЄС 2020 року, попередньому досвіді розширення ЄС, поточних переговорах про вступ з іншими країнами-кандидатами, а також враховує розвиток права ЄС.

Проєкт переговорної рамки для України переважно ідентичний переговорним рамкам для Албанії та Північної Македонії 2020 року з урахуванням контексту, в якому перебуває Україна через повномасштабне вторгення рф.

Що таке переговори про вступ? 

Переговори про вступ будь-якої країни-кандидата не є переговорами у класичному сенсі.

Метою переговорів є:

• з боку країни-кандидата – передусім досягнення критеріїв членства, зокрема приведення національного законодавства відповідно до актуального права ЄС і забезпечення його ефективного виконання та застосування,
• з боку ЄС –  досягнення стану готовності прийняти нову державу-члена.

Якими є критерії вступу в ЄС? 

У Договорі про ЄС визначені загальні умови вступу: будь-яка європейська держава, що поважає цінності, на яких засновано ЄС, може подати заявку на вступ до Союзу. Європейських цінностей визначено шість: повага до гідності людини, свободи, демократії, рівності, верховенства права, прав людини та прав осіб, які належать до меншин. Детальніше про цінності ЄС – за посиланням.

Цінності Європейського Союзу є орієнтирами для політик і права ЄС і, відповідно, для формування критеріїв для країн, які прагнуть стати членами ЄС. Ці критерії були визначені на саміті Європейської Ради у Копенгагені у 1993 році, завдяки чому отримали назву

Копенгагенських критеріїв. З того часу ЄС оцінює готовність країн-кандидатів за 3-ма групами критеріїв:

• політичні критерії: стабільні інституції, які гарантують демократію, верховенство права, права людини та повагу до і захист прав меншин,
• економічні критерії: функціонуюча ринкова економіка та здатність впоратись із конкуренцією та ринковими силами в ЄС,
• нормативні, інституційні та адміністративні: приведення національного законодаства у відповідність до актуального права ЄС, інституційна та адміністративна спроможність забезпечувати ефективне виконання та застосування права ЄС, здатність брати на себе зобов’язання членства та ефективно їх реалізувати, у т.ч. дотримання цілей політичного, економічного та грошового союзу.

Ще одним важливим політичним моментом є підримка добросусідських двосторонніх відносин з сусідами України, які є членами ЄС: Польщею, Словаччиною, Угорщиною, Румунією, а також Молдовою як країною-кандидатом на членство в ЄС.

Також до уваги братиметься рівень підтримки громадянами України вступу в ЄС.

Для того, аби допомогти країні-кандидату досягти відповідності критеріям членства, процедурою ЄС визначено 35 переговорних розділів. За цими розділами Єврокомісія спочатку проводить офіційний скринінг відповідності законодавства України праву ЄС. 33 із 35-ти переговорних розділів розподілені на 6 тематичних кластерів. Розділи 34 «Інституції» та 35 «Інші питання» розглядатимуться окремо, поза межами кластерів.

Переговорні кластери і розділи 

* Нумерація переговорних кластерів/розділів не визначає послідовність відкриття переговорів за ними. Виняток складає кластеру 1 «Основи процесу вступу до ЄС» – його відкриють першим і закриють останнім.

Як відбуватимуться переговори? 

За результатами скринінгу Єврокомісія підготує звіт щодо відповідності законодавства України праву ЄС по кожному переговорному кластеру. З цього документу буде остаточно зрозуміло рівень відповідності і подальший обсяг роботи. Також звіт представить оцінку адміністративної та інституційної спроможності України за переговорними розділами.

Довідково:

У 2023 р. Уряд України вже провів селф-скринінг відповідності національного законодавства праву ЄС попри те, що цей етап не є обов’язковим за процедурою ЄС. За його результатами, Україні необхідно імплементувати повністю або частково близько 3 000 актів права ЄС. Найбільший обсяг необхідних змін припадатиме на такі розділи:

• транспорт;
• продовольча безпека, ветеринарна та фітосанітарна політика;
• свобода підприємництва і надання послуг;
• фінансові послуги;
• вільний рух товарів.

Як правило, по кожному переговорному кластеру Єврокомісія визначає критерії відкриття (opening benchmarks) та проміжні критерії (interim benchmarks). Критерії закриття (closing benchmarks) визначаються по кожному переговорному розділу.

Кластер 1 «Основи процесу вступу до ЄС» (Fundamentals) є визначальним впродовж всього процесу переговорів про вступ: його відкривають першим і закривають останнім. Тобто навіть якщо досягнуто всіх критеріїв за всіма іншими переговорними кластерами, вони не будуть остаточно закритими до моменту закриття кластеру 1.

Критерії відкриття (opening benchmarks) кластеру 1, як правило, такі:

1. Дорожня карта реформ з верховенства права (розділи 23 “Судова влада та основоположні права” і 24 “Юстиція, свобода та безпека”),
2. Дорожня карта реформ щодо функціонування демократичних інституцій,
3. Дорожня карта реформи державного управління.

Окремо варто згадати економічні критерії вступу, які теж є частиною кластеру 1. Їх досягенню сприятиме виконання Україною Плану для інструменту ЄС Ukraine Facility (Українського фонду) на 2024-2027 роки обсягом у 50 млрд євро. Остаточне ухвалення Плану державами-членами ЄС очікується у травні 2024 р., після чого інструмент запрацює у повному обсязі.

Коли відкриють наступні переговорні кластери? 

Передумовами для відкриття наступних переговорних кластерів є:

• досягення проміжних критеріїв по кластеру 1 “Основи процесу вступу до ЄС”,
• досягнення критеріїв відкриття по наступним кластерам,
• позитивна оцінка Єврокомісії і подальше затвердження рішення державами-членами ЄС.

Як правило, наступними відкриваються кластери з найбільшим обсягом роботи для країни-кандидата.

Про що саме ведуться переговори про вступ? 

За процедурою ЄС, країна-кандидат має ухвалити і ефективно виконувати актуальне право ЄС за всіма переговорними розділами до моменту вступу в ЄС. Тому обсяг вимог (тобто зміни до діючих правил і політик ЄС), не є предметом переговорів.

Разом з тим, різкі зміни у деяких сферах можуть призводити до внутрішніх шоків у країн-кандидатів. Або ж країна-кандидат може не мати необхідної спроможності виконати вимоги у певній сфері через об’єктивні причини. У таких випадках країна-кандидат пропонує своє бачення перехідних періодів досягення критеріїв (обмежених у часі і обсязі) або ж певних пом’якшувальних заходів для адаптації. Це і предметом переговорів по кожному переговорному розділу.

Також предметом переговорів є фінансові та адміністративні питання. До прикладу, скільки нова держава-член ЄС ймовірно сплачуватиме до бюджету ЄС та отримуватиме з нього у вигляді трансфертів.

Яким буде моніторинг досягнення критеріїв вступу? 

Єврокомісія вже моніторить прогрес України у досягненні критеріїв вступу. Зараз ключовою оцінкою є Звіт про прогрес України в межах Пакета розширення ЄС 2023 року – тоді Україну вперше включили до такої оцінки. На основі звіту ЄК Уряд України розробив і затвердив План виконання рекомендацій Єврокомісії, наданих у цьому звіті щодо кожного переговорного розділу, на 2024 рік.

Наступна така оцінка Єврокомісії за 2024 рік очікується у жовтні-листопаді 2024 р. у межах щорічного Пакета розширення. Висновки із звіту обговорюватимуться обома сторонами на наступних Міжурядових конференціях. Як правило, конференції відбуваються після публікації щорічного звіту ЄК не рідше, ніж раз на рік.

Щодо досягнення економічних критеріїв вступу, Єврокомісія моніторитиме прогрес України на основі результатів виконання Плану для інструменту ЄС Ukraine Facility.

Крім того, Україна як країна-кандидат буде включена до моніторингу в межах щорічного звіту Єврокомісії щодо стану верховенства права у державах-членах ЄС. Рішення про включення до такого моніторингу деяких країн-кандидатів вперше озвучила Президентка Єврокомісії Урсула фон дер Ляєн у своєму щорічному Посланні про стан ЄС до Європейського парламенту у вересні 2023 року.

Як ЄС підтримує країну-кандидата на шляху до вступу в ЄС? 

ЄС надає політичну, фінансову та технічну підтримку.

Щодо технічної підтримки, для належної підготовки до вступу в ЄС державні органи країн-кандидатів часто беруть участь у роботі інституцій і органів ЄС у ролі спостерігачів. Також з метою допомоги урядам та державним органам країн-кандидатів на шляху до вступу в ЄС доступні різні інструменти технічної допомоги, до прикладу Technical Support Instrument, TAIEX/Twinning, еспертні місії та навчальні візити.

Щодо фінансової підтримки, то ЄС розробив для України спеціальний фінансовий інструмент Ukraine Facility обсягом у 50 млрд євро на 2024-2027 роки. Його реалізація шляхом виконання Плану для Ukraine Facility сприятиме досягненню Україною економічних критеріїв для вступу в ЄС.

План для Ukraine Facility визначає 69 реформ і 10 інвестицій, які мають 146 якісних і кількісних індикаторів. Виплати будуть здійснюватися за умови виконання індикаторів. Реформи охоплюють 15 сфер, зокрема енергетику, сільське господарство, транспорт, зелену та цифрову трансформацію, людський капітал, а також державні підприємства, бізнес-середовище, публічні фінанси та децентралізацію.

Ukraine Facility також передбачає фінансування на технічну допомогу та інші заходи для підготовки України до вступу в ЄС, які зазвичай доступні для країн перед приєднанням за Інструментом передвступної допомоги (IPA).

Як це має працювати? Якщо всі запропоновані реформи і інвестиції будуть повністю реалізовані, ВВП України може зрости на 6,2% до 2027 року. Реалізація Плану також може призвести до зменшення боргу приблизно на 10 відсоткових пунктів ВВП до 2033 року порівняно з альтернативним сценарієм без Ukraine Facility.

Остаточне ухвалення Плану державами-членами ЄС очікується у травні 2024 р., після чого інструмент запрацює у повному обсязі. Детальніше – за посиланням.

Які можливості відкриватимуться для України в процесі переговорів? 

Позитивна динаміка України у досягенні критеріїв членства відкриватиме можливості для швидшої та ширшої інтеграції у політики ЄС, Внутрішній ринок ЄС та програми ЄС на рівні, доступному країнам-членам ЄС.

Серед прикладів інтеграції – приєднання України до зони роумінг всередині ЄС EU’s Roam Like at Home, приєднання України до Єдиної зони платежів у євро (SEPA), забезпечення вільної торгівлі промисловими товарами шляхом зняття технічних бар’єрів торгівлі (ACAA).

Чи є “покарання” за зупинку чи відкат у досягненні критеріїв членства? 

Так, є, особливо щодо вимог і реформ в межах кластеру 1.

“Покарання” може бути у формі:

• призупинки переговорів у певних сферах або загалом у найбільш серйозних випадках. Вже закриті переговорні розділи можуть бути відкриті заново, якщо виникатиме необхідність повторної оцінки через дії країни-кандидата.
• зменшення обсягів та інтенсивності фінансування ЄС за винятком підтримки громадянського суспільства,
• призупинення можливостей швидкої інтеграції: доступу до програм ЄС чи  односторонніх пільг для доступу на ринок ЄС.

Коли Україна стане членом ЄС? 

Тривалість підготовки країни-кандидата до вступу в ЄС, так само як і підготовки ЄС до прийняття нового члена, не визначена процедурою ЄС в жодному документі. Визначені лише етапи, які необхідно пройти кожній країні, що прагне стане членом ЄС.

Тож динаміка залежатиме від двох сторін – як від України у досягненні критеріїв членства (merit-based approach), так і від готовності ЄС і всіх поточних країн-членів ЄС до вступу України в ЄС.

З боку України темп переговорів залежатиме від швидкості і якості приведення нашого законодавства у відповідність до актуального права ЄС по кожному переговорному розділу, а також від його ефективного виконання і застосування.

Європейському Союзу теж треба підготуватись до нового розширення. Дискусії про те, яким чином краще здійснити цю підготовку, вже точаться в ЄС – вони мають призвести до ухвалення державами-членам ЄС дорожньої карти щодо розширення та відповідних реформ вже влітку 2024 року.

На початку 2025 року Єврокомісія проведе оцінку впливу майбутнього розширення на Внутрішній ринок ЄС – так звані огляди політик ЄС в контексті розширення (pre-enlargement in-depth policy reviews). Висновки з цих оглядів ляжуть в основу пропозицій змін в ключові політики ЄС щодо окремих секторів, а також у пропозицію Єврокомісії щодо бюджету ЄС (multiannual financial framework (MFF) на наступний період 2028-2034 років.

Також зазначимо два ключових документи в цьому аспекті, за публікацією яких варто стежити:

1. High-Level Report on the future of the Single Market commissioned by the Presidency of the Council and by the Commission from Enrico Letta,
2. Report on the future of European competitiveness from President von der Leyen’s Special Adviser Mario Draghi.

У результаті переговорів буде сформовано Угоду про вступ України до ЄС. Її мають підписати і ратифікувати Європейський Парламент, національні парламенти всіх країн-членів ЄС та України. В Угоді будуть визначені терміни та умови членства, всі перехідні періоди і їх строки, деталі фінансових питань – все, про що домовляться сторони під час переговорів про вступ.

За умови ратифікації Угоди всіма парламентами, з моменту підписання Угоди і до власне дати вступу, країна вже матиме певні розширені можливості. До прикладу, може надавати  пропозиції до проєктів нових рішень ЄС або ж мати активний статус спостерігача у органах та інституціях ЄС без права голосу.

Джерела:

1. EU enlargement from an official website of the European Union.
2. The EU accession process of the Western Balkans, May 2019.
3. Оновлена методологія розширення ЄС 2020 року. Сommunication from the Сommission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, and the Committee of the Regions on Enhancing the accession process – A credible EU perspective for the Western Balkans.
4. From EU membership application to accession negotiations: Frequently Asked Questions.
5. Revised enlargement methodology: Questions and Answers.
6. Policy brief on Ukraine’s path to European Union membership and its long-term implications by Bruegel as of 7 March 2024.
7. The draft negotiation frameworks for Ukraine and Moldova from the Сommission to the European Council, 12 March 2024.
8. Press release: Commission proposes to open EU accession negotiations with Bosnia and Herzegovina and updates on progress made by Ukraine and Moldova, 12 March 2024.
9. Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, and the Council on pre-enlargement reforms and policy reviews, March 2024.
10. World Bank. Ukraine – Third Rapid Damage and Needs Assessment (RDNA3): February 2022 – December 2023 (English). Washington, D.C.: World Bank Group. http://documents.worldbank.org/curated/en/099021324115085807/P1801741bea12c012189ca16d95d8c2556a