Публічні консультації: як Рада виконала вимогу Єврокомісії для галочки і що тепер робити громадянам?

Громадськість не отримає реальної можливості впливати на рішення влади, зокрема й ті, що стосуються відбудови. Вимоги партнерів, прийнявши Закон «Про публічні консультації» (№4254), народні депутати виконали суто формально (!). Відбулася підміна понять, аби встигнути до початку переговорів про вступ до ЄС, і закон ухвалили без обговорення.

Нардепи не передбачили обов’язкових громадських консультацій перед розглядом своїх і президентських ініціатив. Тому уряд може спокійно передати свою ініціативу парламентаріям, і консультуватися з громадою суб’єктам законодавчої ініціативи, якщо є така політична необхідність, не треба взагалі.

А якщо говорити про місцеве самоврядування, то навряд чи більш як 1% рішень потрапить під дію цього закону і вимагатиме консультацій із громадськістю. Занадто вже багато винятків. Ба більше, закон почне діяти лише через рік після перемоги. Тож навіть якби він був ідеальним, статус-кво зараз не змінився б.

З урегулюванням питання зволікали чотири роки. Комітет з питань організації держвлади та місцевого самоврядування мав достатньо часу, аби підготувати належним чином проєкт. Коли ж Єврокомісія поставила вимогу підтримати документ невідкладно, ініціативу одразу ж включили до урядового Плану заходів з виконання рекомендацій ЄС і до програми реформ Ukraine Facility.

Громадська ініціатива «Голка» проаналізувала прийнятий, але ще не підписаний президентом закон і виявила низку ризиків.

Коли держава звернула не туди?

Спроби прийняти таку ініціативу були й раніше. 2020 року уряд Дениса Шмигаля не став вигадувати велосипед, а взяв проєкт часів уряду Володимира Гройсмана (№7453). Його осучаснили, додавши цифрову онлайн-платформу для взаємодії з громадянами та інститутами громадянського суспільства, і направили у парламент, аби створити видимість прогресу. У Кабміні не переймалися навіть урахуванням зауважень Бюро з демократичних інститутів і прав людини ОБСЄ, унаслідок яких ініціативу заблокували депутати попереднього скликання. Про це відразу і нагадало у своєму висновку Головне науково-експертне управління парламенту.

Закон після першого читання три роки тому спустили на гальмах. Але Єврокомісія жорстко нагадала про нього торік у Звіті. У цьому звіті, до речі, йшлося і про неприпустимість прийняття містобудівної «реформи» №5655, і про вимогу реформувати адвокатуру.

Як наслідок, проєкт про публічні консультації швидко опинився в урядовому Плані заходів з виконання рекомендацій Єврокомісії в кластері «Основи процесу вступу до ЄС» за напрямом функціонування демократичних інституцій і реформи державного управління.

Однак потім цей документ раптово перемістили в розділ децентралізації і спрямували виключно на посилення інструментів залучення громадян до процесів прийняття рішень на місцевому рівні (!).

Що саме встановлює новий закон?

Почнемо з позитиву. До прийняття закону громадські обговорення уже проводили для великої кількості випадків, але здебільшого процедури було врегульовано на рівні підзаконних актів і рішень місцевої влади. Тому відстежувати діяльність багатьох органів одночасно вкрай проблематично.

Зараз уже передбачено стандартизацію процедур дуже широким колом суб’єктів і визначено випадки, коли проведення публічних консультацій є обов’язковим. І перелік випадків, коли консультації стають обов’язковими, дійсно відчутно розширили.

Уніфікація, включно із майбутнім створенням єдиної онлайн-платформи, значно спрощує для громадськості процес моніторингу нормотворчості влади на всіх рівнях.

Проте диявол криється у деталях. Для яких органів передбачено обов’язковість консультацій?

Перелік суб’єктів, на яких поширюються вимоги закону, досить серйозний — нардепи, комітети ВР, Кабмін, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації, Нацбанк, органи місцевого самоврядування та інші (стаття 5). Навіть самоврядні організації при здійсненні делегованих їм повноважень мають проводити публічні консультації. Але є неприємні нюанси.

У першому читанні йшлося про те, що обов’язкові публічні консультації має проводити ще і президент. Але депутати вирішили звільнити його від такого обов’язку, як і самих себе. Нардепи будуть проводити консультації, тільки якщо самі цього забажають.

Тобто, якщо уряду треба уникнути консультацій, то можна просто передати законодавчу ініціативу народним депутатам.

Коли передбачені консультації?

Закон регулює лише питання підготовки нормативно-правових актів і програмних документів (концепцій, стратегій, програм, планів заходів тощо). Та й то не всіх. Повний перелік винятків досить довгий (стаття 2).

Тому на рівні місцевого самоврядування навряд чи більш як 1% проєктів рішень міської ради та її виконавчих органів підпадає під дію нового закону.

Для законопроєктів обов’язкові публічні консультації не передбачені, окрім тих, що готує Кабмін. Але їх можуть добровільно провести нардепи — автори проєкту перед реєстрацією. Також профільний комітет може за власним бажанням прийняти рішення про проведення консультацій для будь-якого законопроєкту, але тільки щодо редакції, прийнятої в першому читанні. У другому читанні проєкти змінюються до невпізнаваності. Відтак, новий закон тут узагалі нічого не змінює.

Майже весь позитив від змін пов'язаний із новим рівнем відкритості проєктів нормативно-правових постанов уряду та наказів міністерств. Варто нагадати, що зараз тут ситуація гірша порівняно з підготовкою законопроєктів у парламенті до другого читання. Щоб передчасно не засвітити своїх намірів, уряд порушував навіть вимоги антикорупційного законодавства та не надсилав частини проєктів до Національного агентства з питань запобігання корупції для здійснення експертизи.

Серед великих недоліків — вибірковий підхід до формування самого переліку винятків. Наприклад, регуляторні акти прямо вказані, адже спеціальним законодавством для них процедуру консультацій врегульовано набагато якісніше, ніж пропонує новий закон.

Проте серед винятків немає рішень, що підлягають стратегічній екологічній оцінці (на чому акцентує увагу Міністерство захисту довкілля в своїх не врахованих парламентом пропозиціях). Хоча громадські обговорення стратегічної екологічної оцінки детально врегульовано окремим законом, прийнятим на виконання міжнародних зобов’язань.

Також немає винятків щодо проєктів містобудівної документації на місцевому рівні та програм комплексного відновлення, громадські слухання при прийнятті яких набагато краще вже врегульовані нормами Закону «Про регулювання містобудівної діяльності».

Це створює правову невизначеність і може призвести до свідомого застосування органами влади значно гірших нових процедур з метою послабити рівень залучення громадськості при вирішенні дуже важливих питань як екологічної безпеки, так і планування розвитку території громад.

Окремий сумнівний виняток — прямо встановлено, що публічні консультації не проводяться місцевою владою менш як за 15 днів до початку будь-яких виборів.

По-перше, існує правова невизначеність у разі позачергових виборів — незрозуміло, для яких саме органів цей виняток має застосовуватися, адже на одній території одночасно діють міські (або сільські чи селищні), районні та обласні ради. На цьому наголошувало Головне юридичне управління в своїх зауваженнях, але депутати його не почули.

По-друге, це створює вікно можливостей і може призвести як до критичного для громади популізму в цілях самореклами чинних депутатів, так і до прийняття низки завідомо незаконних рішень за принципом «поки є остання можливість легко заробити».

Хто має право подавати пропозиції та зауваження?

Хто завгодно, навіть діти, іноземці, громадяни країни-агресора, та хоч сам російський диктатор Владімір Путін.

Це не жарт. Жодних обмежень щодо особи, якщо в неї є бажання. Пропозицію мають право подавати «заінтересовані сторони», до яких, за визначенням у статті 1 закону, належать й «інші особи, які виявили бажання брати участь у публічних консультаціях».

Додайте до цього, що основна форма консультацій — це електронні консультації. Пропозиції фізичні особи можуть надсилати на електронну пошту, вказавши лише прізвище, ім’я, по батькові, електронну адресу, засоби телефонного зв’язку. Жодної ідентифікації справжності особи законом не передбачено.

А от по батькові мати обов’язково. Якщо немає, то пропозиції від такої людини не мають права розглядати, бо це обов’язкова інформація, і винятків тут не буде.

У майбутньому всі публічні консультації мають здійснюватися на онлайн-платформі для взаємодії з громадянами та інститутами громадянського суспільства, держателем якої визначено Мінцифри.

Однак і тут є нюанс. Закон узагалі не визначає строків її створення і джерел фінансування, тож коли вона буде, невідомо. А доти в перехідних положеннях визначено, що до створення технічних можливостей для проведення електронних консультацій на цій онлайн-платформі консультації проводяться суб’єктами проведення консультацій на їхніх веб-сайтах і/або веб-сторінках у соціальних мережах.

Безумовно, в електронній демократії Україна стає беззаперечним лідером. Бо навряд ще хтось наважиться на проведення консультацій щодо державної та місцевої політики на веб-сторінці у соціальній мережі за участі всіх охочих, включно із ботофермами.

Як урегульовано процедуру врахування пропозицій і зауважень від громадськості?

Як повідомила прес-служба Апарату Верховної Ради з посиланням на голову профільного комітету Олену Шуляк, «усі пропозиції і недоліки, які будуть озвучуватися в ході консультацій, повинні бути враховані».

Проте ці твердження не відповідають дійсності — прийнятий закон не передбачає обов’язковості врахування пропозицій і недоліків, озвучених громадськістю. Він навіть не регулює процедури розгляду пропозицій, а лише встановлює, що пропозиції мають фіксуватися, оприлюднюватися, аналізуватися та вивчатися, а потім у звіті надається узагальнена інформація про врахування або відхилення пропозицій з обґрунтуванням прийнятого рішення.

Яку роль можуть відігравати консультації з громадськістю, якщо органи влади мають законне право ігнорувати на власний розсуд будь-які пропозиції?

І мова не просто про фіктивність установлених новим законом механізмів участі громадськості в державному управлінні, а про значні ризики побудови безпечних корупційних схем під виглядом врахування поданих пропозицій.

Такі схеми вже існують у сферах, де спеціальними законами передбачені громадські обговорення, але їхній порядок невдало врегульовано. Найнаочніше це можна продемонструвати на ситуації з розробкою містобудівної документації.

Нижче наведено скріншот звіту про розгляд пропозицій громадськості до проєкту детального плану території в Києві. Пересічний громадянин звертається з проханням внести зміни і передбачити будівництво житлової багатоповерхівки неподалік берега Дніпра, бо він, буцімто, давно мріяв купити собі нову квартиру в такому місці. Пропозицію враховано. А численні пропозиції про створення зелених зон, яких у тому районі катастрофічно мало, чи про виправлення явних махінацій із показниками забезпечення соціальною інфраструктурою було проігноровано.

Подібні історії трапляються регулярно і з містобудівною документацією, і з регуляторними актами, і зі звичайними нормативно-правовими актами уряду чи міністерств, які вже за чинним законодавством проходять процедуру консультацій із громадськістю.

Відсутність установлених на рівні закону ефективних процедур щодо врахування чи відхилення пропозицій і механізмів урегулювання спірних питань, якщо надходять взаємовиключні пропозиції, — окремий корупційний ризик.

Для посадовців і влади це ідеальні умови для прийняття актів в інтересах третіх осіб усупереч інтересам держави чи громади. Порушення відбуваються як «урахування пропозицій громадськості».

А описані вище недоліки закону з необмеженістю кола «заінтересованих сторін» і відсутністю ідентифікації осіб, що подають пропозиції, значно спрощує масове подання потрібних для корупційних цілей пропозицій. І у реальної громадськості перемогти в такій грі в «демократію» не буде жодного шансу.

Єдиний відомий механізм зменшення цих ризиків — створити погоджувальну комісію для вирішення спірних питань, до складу якої входять представники громадськості.

В усіх випадках це неможливо, і тут громадяни вже мають розуміти свою відповідальність за те, що вони обрали владу і делегували їй право представляти їх. Але є питання, де прямий вплив громади можливий. Це гарантує стаття 12 закону. Вона визначає перелік найважливіших питань, для яких додатково мають проводитися громадські обговорення, а не лише публічні консультації. Формат громадських обговорень створює можливість обрати представників громадськості до відповідної погоджувальної комісії.

Коли новий закон почне діяти?

Закон запрацює через 12 місяців після перемоги, хоча відкладати його дію немає потреби. І це окрема величезна проблема. Навіть якби решта положень у ньому були ідеальними, позиція громадськості однаково залишиться за бортом при прийнятті ключових правил майбутньої відбудови як на законодавчому рівні, так і на рівні територіальних громад. Бо це регулювання необхідно приймати ще до нашої перемоги чи якнайшвидше після, а не починати розробляти із затримкою у рік.

А уряд і місцева влада приступлять до розробки відповідних підзаконних актів не відразу, а лише через шість місяців після перемоги. Це якраз строк проведення позачергових виборів, тож новообраній владі банально може не вистачити часу увійти в стан справ і підготувати все як слід.