Каждая пятая громада без головы. Как обеспечить стабильность местного самоуправления в войну и после победы?

На сегодняшний день почти каждая пятая громада без избранного головы. Такие данные предоставила общественной инициативе «Голка» Ассоциация городов Украины. Причины бывают разные. К примеру, мэр Борисполя ушел служить в ВСУ, а мэр Обухова в 2022 году умер.

Когда избранного громадой головы нет, его полномочия исполняет секретарь. Это депутат, которого избрали большинством голосов его же коллеги-депутаты во время тайного голосования. Но здесь есть нюанс. Если избранного громадой мэра депутаты могут снять двумя третями голосов, то для снятия секретаря им нужно лишь 50% плюс один голос. Сами избрали, сами же могут и снять.

Даже в относительно мирное время, до 2022 года, выборы мэра, как того требовал закон, организовывать никто не спешил. Так, когда в 2017-м умер мэр Луцка Николай Романюк, никто не торопился обращаться в Верховную Раду и инициировать выборы. Дело в том, что для проведения выборов нужно обращение в парламент от того же таки секретаря рады, у которого здесь конфликт интересов.

В целом же в 2019 году почти 200 громад не просто так ждали выборов головы. Когда мэра нет, то начинаются «секретариады». Это когда одного секретаря стараются снять, чтобы назначить другого, и тогда может произойти хозяйственный коллапс. А должность секретаря интересна тем, что громада не выбирала его головой, но в статусе исполняющего обязанности мэра он может контролировать ресурсы громады, возглавлять раду, а параллельно возглавлять еще и исполком.

Мэр должен был контролировать раду, но в случае с секретарем ситуация другая. Раду возглавляет… секретарь. Поэтому у него здесь — безграничное поле для коррупции.

Во время войны появилась другая проблема — выборов нет. Но есть возможность изменить закон так, чтобы громады не были заложниками «секретариад» и переворотов власти, когда мэра сносят.

Что нужно сделать сейчас и после победы? «Институт развития территорий» и общественная инициатива «Голка» подготовили материал для ZN.UA.

Как решить проблему?

Когда мэра нет, секретарь рады, пусть и временно, но фактически занимает две должности, что запрещено (статьей 50 Закона «О местном самоуправлении в Украине»). Зарплату он получает одну — как секретарь. Но он принимает властные решения и как спикер рады (готовит заседание) и вместе с тем является руководителем исполнительного органа рады, которым является голова, согласно Конституции Украины.

Это как если бы спикер парламента одновременно возглавлял и правительство, то есть совмещал законодательную и исполнительную ветви власти.

Из-за того, что у города есть бюджет, доступ к нему часто хочет получить какая-то депутатская группа, которая ставит на своего секретаря. Такой калейдоскоп «секретариад» угрожает функционированию коммунальной и социальной инфраструктуры. Да и доверие к власти снижается.

У избранного громадой головы легитимность выше, чем у секретаря. Очередные местные выборы должны были состояться в 2025 году. Но в войну ожидать, что история с «секретариадами» по крайней мере в следующем году обнулится, не стоит.

Парламентарии уже сейчас могут изменить закон. Секретарь должен слагать полномочия депутата, когда начинает исполнять обязанности головы. В тех громадах, где в 2020 году выборы состоялись по партийной системе, список подвинется, и в раду зайдет новый депутат.

В таком случае недоверие должно быть, как и мэру, — две трети голосов. Так секретарь не будет заложником у рады и не будет переживать, что его легко снесут на сессии.

Это правила, которые можно ввести до победы. Но после победы систему надо менять кардинально.

Представительная vs исполнительная ветви власти

«Секретариады» осветили глобальные проблемы местного самоуправления. Прежде всего, это наложение полномочий представительной и исполнительной ветвей власти, которое тянется с советских времен.

Исполком, как и рада, принимает нормативно-правовые акты, имеющие дискреционный характер. То есть когда есть несколько способов решить вопрос. Очевидно, что в этом противостоянии преимущество у исполкома. Авторитаризм заложен уже в самой Конституции, которая предусматривает лишь один способ формирования исполнительной ветви — через прямые выборы мэра. И хотя такая форма распространена как в Европе, так и в США и называется «сильный мэр», однако в Украине это приобрело гипертрофированный характер из-за конституционной нормы председательства мэра на заседании рады, членом которой он не является. А с изменениями в законодательстве в связи с действием военного положения голове вообще предоставили право игнорировать раду при решении, в частности, и кадровых вопросов.

Тренд в усилении авторитаризма проявился и в военных администрациях. Если в зоне боевых действий такая ликвидация самоуправления — вынужденный шаг, то в громадах далеко от линии фронта в глазах общественности это не имеет логичного объяснения. Ведь усилить безопасностный компонент на территории можно было бы, просто разместив обособленное территориальное подразделение районной военной администрации. Однако саму районную, как и областную администрации нужно было бы обеспечить новым функционалом. А именно: надзором за законностью решений органов местного самоуправления и, что особенно актуально, за координацией деятельности территориальных органов исполнительной власти, прежде всего полиции, ГСЧС и налоговой администрации.

Это предусматривает законопроект «О местных государственных администрациях» (№ 4298), который никак не может утвердить парламент.

Как разделить власть на местах?

Принцип распределения власти на три ветви от Монтескье должен распространяться не только на центральный, но и на местный уровень.

В идеале на местных выборах громада должна была бы избирать мэра, который возглавлял бы исполнительный орган власти и перед выборами подавал кандидатуры своих будущих заместителей со «скамьей запасных». И мэр не должен бы председательствовать на сессиях и голосовать с депутатами. А избранные громадой депутаты должны были бы избирать среди себя председателя рады (секретаря), которого могли бы снимать простым депутатским большинством. Рада, конечно, должна иметь право снимать мэра двумя третями голосов, но в таком случае его обязанности должен исполнять заместитель мэра. Тогда не будет ни у кого и мысли устраивать «перевороты» власти в громаде, которые делаются для того, чтобы секретарь стал и.о. мэра и получил контроль над радой и исполкомом одновременно.

Почему должна действовать именно такая система?

Раньше правитель как олицетворение исполнительной ветви власти существовал лишь для того, чтобы обеспечить решение рады, которое имело дискреционный, то есть политический характер. Представительный орган даже в войну всегда следил за тем, чтобы диктатор не вышел за рамки закона. Иначе в том же Риме сенат объявлял его тираном, а это утрата иммунитета от расправы со стороны граждан и собственной охраны.

Что нужно сделать в Украине, чтобы как можно быстрее пройти фазу авторитаризма, которую столетиями преодолевало большинство цивилизованных стран? Уже сам феномен местного самоуправления ломает монополию государства на власть и поэтому открывает перспективы для реформирования системы публичного управления, в частности на государственном уровне.

Кроме очевидных и назревших изменений в Конституцию, которые упорядочивают местное самоуправление, согласно требованиям Европейской хартии местного самоуправления, нужно позаботиться о четком разделении полномочий представительного и исполнительного органов местного самоуправления.

Нужно установить, что исполнительный орган может издавать лишь акты разового действия. А вот рада — все нормативно-правовые акты и акты разового действия, которые касаются прежде всего распоряжения имуществом громады. Конечно, надо установить предохранители от бездеятельности рады, когда она, например, не утверждает положение о структурных подразделениях исполнительного органа или регламент исполнительного органа. Тогда исполнительный орган должен пользоваться типовыми документами, утвержденными правительством.

Такое размежевание типов властных актов определяет ограничения для исполнительного органа в случае, если рада не способна выполнять полномочия, имеющиеся сегодня более чем у полутора сотен громад. В части бюджета исполнительный орган должен пользоваться нормами Бюджетного кодекса о порядке выполнения сметы расходов в случае, если бюджет не принят. Из других вопросов, где законом предусмотрено принятие решений радой, правительство должно определить четкий алгоритм действий исполнительного органа, потому что любое неоднозначное решение уже коррупционно уязвимо.

Конституция предусматривает, что голова громады возглавляет исполнительный орган рады. Орган в единственном числе. Сейчас это система органов. И формально он возглавляет лишь уже упомянутый коллегиальный орган — исполком. А вот другие подразделения, которые имеют статус юридического лица, фактически могут принимать акты, действующие на третьих лиц, без участия головы и исполкома. С одной стороны, это облегчает управление в первую очередь при выполнении бюджета, поскольку руководитель подписывает финансовые документы самостоятельно в рамках бюджетных назначений.

С другой стороны, проблемы возникают в случае судебных производств, особенно если они предусматривают взыскания из бюджета, не предусмотренные бюджетными назначениями. Тот же судебный процесс требует квалифицированного юридического сопровождения, которого, как правило, нет в структуре отраслевого подразделения. Опять же, принятие решений, направленных на третьих лиц, то есть то, что называется осуществлением власти, легитимизировано только в отношении головы, которого избирают все жители громады, а не в отношении руководителя подразделения, которому предоставлен статус юридического лица.

Поэтому логично ввести институт единого юридического лица — муниципалитета, управы (законодатель определится), который возглавляет голова. А вот степень автономности других структурных подразделений этого муниципалитета должны определять закон и решение рады, исходя из уровня задач и загруженности.

А что с заместителями головы?

Функционал этих лиц предусматривает курирование отраслевых подразделений и временное исполнение обязанностей головы при его отсутствии. Легитимность заместителям председателя на сегодняшний день предоставляет рада, вводя их в уже упомянутый исполком. И это противоречит принципу разграничения полномочий и вносит политический фактор в такие назначения.

Логично было бы, чтобы заместителей назначал непосредственно голова, учитывая требование их профессионализма. Логично также возлагать исполнение полномочий на одного из заместителей в том случае, если голова не может выполнять свои полномочия, если, например, рада объявила ему вотум недоверия.

Однако нужно легитимировать заместителей через процедуру опосредованных выборов вроде вице-президента США. Это когда на выборах головы претендент на эту должность оглашает список кандидатур, которых он назначит на должность заместителей в случае своей победы. Голова останется «сильным мэром», потому что имеет право ветировать решение рады и эксклюзивное право подавать на рассмотрение рады и бюджет, и изменения в него.

Конечно, не все головы воспримут необходимость сотрудничать с радой, а не рассматривать депутатов как путающихся под ногами и мешающих реализовать его предвыборную программу.

Поэтому и звучат призывы вернуться к мажоритарной системе выборов. С отдельными депутатами легче договариваться, чем с организованными политическими группами. Ведь тогда искусство мэра будет заключаться в том, чтобы трансформировать политические программы депутатских фракций в документально оформленные планы действий, которые можно было бы реализовать, а не давать «откупную» депутату-мажоритарщику. А учитывая, что у рады не будет возможности влиять на кадровую политику в исполнительном органе, такая ситуация будет выглядеть более перспективной, чем лоббирование наиболее коррупционной и безответственной системы выборов — мажоритарной.

Определение организационных полномочий органов самоуправления дополнительно к размежеванию и распределению бюджетно-секторальных — составляющая реформирования местного самоуправления, которое принято называть децентрализацией власти. И здесь для украинской элиты есть еще много работы, ведь частично реализованы лишь административно-территориальная и бюджетная реформы.

А еще нужно провести деконцентрацию исполнительной власти, чтобы Украина выглядела привлекательной хотя бы с учетом территориальной организации публичной власти в процессе присоединения к европейскому сообществу.