Кожна п’ята громада без голови. Як забезпечити стабільність місцевого самоврядування у війну і після перемоги?

На сьогодні майже кожна п’ята громада без обраного голови. Такі дані надала громадській ініціативі «Голка» Асоціація міст України. Причини бувають різні. До прикладу, мер Борисполя пішов служити в ЗСУ, а мер Обухова 2022 року помер.

Коли обраного громадою голови немає, його повноваження виконує секретар. Це депутат, якого обрали більшістю голосів його ж колеги-депутати під час таємного голосування. Але тут є нюанс. Якщо обраного громадою мера депутати можуть зняти двома третинами голосів, то для зняття секретаря їм потрібно лише 50% плюс один голос. Самі обрали — самі ж можуть і зняти.

Навіть у відносно мирний час, до 2022 року, вибори мера, як того вимагав закон, організовувати ніхто не поспішав. Так, коли 2017-го помер мер Луцька Микола Романюк, то ніхто не квапився звертатися до Верховної Ради та ініціювати вибори. Річ у тім, що для проведення виборів потрібне звернення до парламенту від того ж таки секретаря ради, в якого тут — конфлікт інтересів.

Загалом же 2019 року майже 200 громад не просто так чекали на вибори голів. Коли мера немає, то починаються «секретаріади». Це коли одного секретаря намагаються скинути, аби призначити іншого, і тоді може статися господарський колапс. А посада секретаря цікава тим, що громада не обирала його головою, але у статусі виконувача обов’язків мера він може контролювати ресурси громади, очолювати раду і паралельно очолювати ще й виконком.

Діяльність мера мала б контролювати рада, але у випадку із секретарем ситуація інша. Раду очолює… секретар. Тому у нього тут є безмежне поле для корупції.

Під час війни з’явилася інша проблема — виборів нема. Але є можливість змінити закон так, щоб громади не були заручниками «секретаріад» і переворотів влади, коли мера зносять.

Що потрібно зробити зараз і після перемоги? «Інститут розвитку територій» і громадська ініціатива «Голка» підготували матеріал для ZN.UA.

Як розв’язати проблему?

Коли мера немає, секретар ради, нехай і тимчасово, але фактично обіймає дві посади, що заборонено (статтею 50 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»). Зарплату він отримує одну — як секретар. Але він приймає владні рішення і як спікер ради (готує засідання) і водночас є керівником виконавчого органу ради, яким є голова відповідно до Конституції України.

Це якби спікер парламенту одночасно очолював й уряд, тобто поєднував законодавчу і виконавчу гілки влади.

Через те, що у міста є бюджет, доступ до нього часто хоче отримати якась депутатська група, що ставить на свого секретаря. Такий калейдоскоп «секретаріад» загрожує функціонуванню комунальної та соціальної інфраструктури. Та й довіра до влади знижується.

Обраний громадою голова має вищу легітимність, ніж секретар. Чергові місцеві вибори мали б відбутися 2025 року. Але у війну чекати, що історія із «секретаріадами» принаймні наступного року обнулиться, не варто.

Парламентарії вже зараз можуть змінити закон. Секретар має складати повноваження депутата, коли починає виконувати обов’язки голови. У тих громадах, де 2020 року вибори відбулися за партійною системою, список посунеться, і до ради зайде новий депутат.

У такому разі недовіра має бути, як і меру, — дві третини голосів. Так секретар не перебуватиме в заручниках у ради і не переживатиме, що його легко знесуть на сесії.

Це ті правила, які можна запровадити до перемоги. Але після перемоги систему треба змінювати кардинально.

Представницька vs виконавча гілка влади

«Секретаріади» висвітлили глобальні проблеми місцевого самоврядування. Насамперед це накладання повноважень представницької та виконавчої гілок влади, яке тягнеться з радянських часів.

Виконком, як і рада, приймає нормативно-правові акти, які мають дискреційний характер. Тобто коли є кілька способів вирішити питання. Очевидно, що в цьому протистоянні перевага у виконкому. Авторитаризм закладено вже в самій Конституції, яка передбачає лише один спосіб формування виконавчої гілки — через прямі вибори мера. І хоча така форма поширена як у Європі, так і в США і має назву «сильний мер», однак в Україні це набуло гіпертрофованого характеру через конституційну норму головування мера на засіданні ради, членом якої він не є. А зі змінами в законодавстві у зв’язку з дією воєнного стану голові взагалі надали право ігнорувати раду при вирішенні, зокрема, і кадрових питань.

Тренд у посиленні авторитаризму проявився і у військових адміністраціях. Якщо в зоні бойових дій така ліквідація самоврядування — вимушений крок, то в громадах далеко від лінії фронту в очах громадськості це не має логічного пояснення. Адже посилити безпековий компонент на території можна було б простим розміщенням відокремленого територіального підрозділу районної військової адміністрації. Однак саму районну, як і обласну адміністрації потрібно було б забезпечити новим функціоналом. А саме — наглядом за законністю рішень органів місцевого самоврядування та, що особливо актуально, за координацією діяльності територіальних органів виконавчої влади, насамперед поліції, ДСНС і податкової адміністрації.

Це передбачає законопроєкт «Про місцеві державні адміністрації» (№4298), якого ніяк не може затвердити парламент.

Як розділити владу на місцях?

Принцип розподілу влад на три гілки від Монтеск’є має поширюватися не лише на центральний, а й на місцевий рівень.

В ідеалі на місцевих виборах громада мала б обирати мера, який очолював би виконавчий орган влади і перед виборами подавав кандидатури своїх майбутніх заступників із «лавою запасних». І мер не мав би головувати на сесіях і голосувати з депутатами. А обрані громадою депутати мали б обирати з-поміж себе голову ради (секретаря), якого могли б знімати простою депутатською більшістю. Рада, звісно, повинна мати право знімати мера двома третинами голосів, але у такому разі його обов’язки має виконувати заступник мера. Тоді не буде ні в кого й думки влаштовувати «перевороти» влади в громаді, які робляться для того, щоб секретар став в.о. мера і отримав контроль над радою і виконкомом одночасно.

Чому має діяти саме така система?

Раніше правитель як уособлення виконавчої гілки влади існував лише для того, щоб забезпечити рішення ради, яке мало дискреційний, тобто політичний характер. Представницький орган навіть у війну завжди слідкував за тим, щоб диктатор не вийшов за межі закону. Інакше в тому ж Римі сенат оголошував його тираном, а це втрата імунітету від розправи з боку громадян і власної охорони.

Що потрібно зробити в Україні, щоб якнайшвидше пройти фазу авторитаризму, яку століттями долала більшість цивілізованих країн? Уже сам феномен місцевого самоврядування ламає монополію держави на владу і тому відкриває перспективи для реформування системи публічного управління, зокрема на державному рівні.

Крім очевидних і назрілих змін до Конституції, які впорядковують місцеве самоврядування згідно з вимогами Європейської хартії місцевого самоврядування, варто подбати про чітке розділення повноважень представницького та виконавчого органів місцевого самоврядування.

Слід становити, що виконавчий орган може видавати лише акти разової дії. А от рада — всі нормативно-правові акти та акти разової дії, які стосуються насамперед розпорядження майном громади. Звичайно, треба встановити запобіжники від бездіяльності ради, коли вона, наприклад, не затверджує положення про структурні підрозділи виконавчого органу чи регламенту виконавчого органу. Тоді виконавчий орган повинен користуватися типовими документами, затвердженими урядом.

Таке розмежування типів владних актів визначає обмеження для виконавчого органу у разі, якщо рада не спроможна виконувати повноваження, що є сьогодні в більш як півтори сотнях громад. У частині бюджету виконавчий орган повинен послуговуватися нормами Бюджетного кодексу щодо порядку виконання кошторису видатків у випадку, якщо бюджет не прийнятий. З інших питань, де законом передбачено прийняття рішень радою, уряд повинен визначити чіткий алгоритм дій виконавчого органу, бо будь-яке рішення, яке передбачає неоднозначність, уже є корупційно вразливим.

Конституція передбачає, що голова громади очолює виконавчий орган ради. Орган в однині. Зараз це система органів. І формально він очолює лише вже згаданий колегіальний орган — виконком. А от інші підрозділи, які мають статус юридичної особи, фактично можуть приймати акти, які діють на третіх осіб, без участі голови і виконкому. З одного боку, це полегшує управління, насамперед при виконанні бюджету, оскільки керівник підписує фінансові документи самостійно в рамках бюджетних призначень.

З іншого боку, проблеми виникають у разі судових проваджень, особливо якщо вони передбачають стягнення з бюджету, не передбачені бюджетними призначеннями. Той же судовий процес потребує кваліфікованого юридичного супроводу, якого, як правило, немає в структурі галузевого підрозділу. Знову ж таки, прийняття рішень, спрямованих на третіх осіб, тобто те, що називається здійсненням влади, легітимізовано тільки щодо голови, якого обирають всіма жителями громади. А не щодо керівника підрозділу, якому надано статус юридичної особи.

Тому логічним є запровадження інституту єдиної юридичної особи — муніципалітету, управи (законодавець визначиться), який очолює голова. А от ступінь автономності інших структурних підрозділів цього муніципалітету має визначатися законом і рішенням ради, виходячи з рівня завдань і завантаженості.

А що із заступниками голови?

Функціонал цих осіб передбачає курування галузевих підрозділів і тимчасове виконання обов’язків голови за його відсутності. Легітимність заступникам голови на сьогодні надає рада, вводячи їх у вже згаданий виконком. І це суперечить принципу розмежування повноважень і вносить політичний фактор у такі призначення.

Логічно було б, аби заступників призначав безпосередньо голова з огляду на вимогу їхньої фаховості. Як логічним є також перекладати виконання повноважень на одного із заступників у тому разі, якщо голова не може виконувати свої повноваження внаслідок, наприклад, оголошення йому радою вотуму недовіри.

Однак потрібно легітимізувати заступників через процедуру опосередкованих виборів на кшталт віцепрезидента США. Це коли на виборах голови претендент на цю посаду оприлюднює список кандидатур, яких він призначить на посаду заступників у разі своєї перемоги. Голова залишатиметься «сильним мером», бо має право ветувати рішення ради та ексклюзивне право подавати на розгляд ради і бюджет, і зміни до нього.

Звісно, не всі голови сприйматимуть необхідність співпрацювати з радою, а не розглядати депутатів як тих, що «плутаються під ногами» і перешкоджають реалізації його передвиборної програми.

Тому і лунають заклики до повернення мажоритарної системи виборів. З окремими депутатами легше домовлятися, ніж з організованими політичними групами. Адже тоді мистецтво мера полягатиме в тому, щоб трансформувати політичні програми депутатських фракцій у документально оформлені плани дій, які можна було б реалізувати, а не давати «відкупне» депутату-мажоритарнику. А з огляду на те, що рада не матиме можливості впливати на кадрову політику у виконавчому органі, така ситуація виглядатиме перспективнішою за лобіювання найбільш корупційної та безвідповідальної системи виборів — мажоритарної.

Визначення організаційних повноважень органів самоврядування додатково до розмежування та розподілу бюджетно-секторальних є складовою реформування місцевого самоврядування, яке прийнято називати децентралізацією влади. І тут для української еліти є ще багато роботи, адже частково реалізовано лише адміністративно-територіальну та бюджетну реформи.

А ще потрібно здійснити деконцентрацію виконавчої влади, щоб Україна виглядала привабливою хоча б з огляду на територіальну організацію публічної влади в процесі приєднання до європейського співтовариства.

Матеріал підготовлено у співпраці з громадською ініціативою «Голка».