Общественного обсуждения кандидатур старост не будет. Что с этим не так?

Во время военного положения парламент ограничил права граждан, и они не смогут принимать участие в обсуждении кандидатур старост. Отныне старост будут назначать местные рады. 17 июля Верховная Рада приняла соответствующий закон, он передан на подпись президенту (№9518).

Это взволновало общественность, ведь в войну невозможно проводить выборы, и граждане хотели бы оказывать влияние хотя бы на назначение старост в селах. Тем более что здесь до недавнего времени были и головы, и рады, исчезнувшие в 2020 году после укрупнения громад.

С другой стороны, старосты должны стать теми, кто предоставляет административные услуги, и со временем, возможно, даже будут исполнять на местах роль «мирового судьи», когда речь будет идти о незначительных спорах. Но сейчас всего 5% старост оказывают такие услуги, поэтому законодатель мог бы учесть и ввести более длительный переходной период для смены парадигмы. 

Чего хотят граждане?

Старосты представляют интересы жителей села, осуществляют коммуникацию между властью и громадой села, активизируют этот диалог и содействуют привлечению громады к процессу принятия решений, решают проблемы громады и организовывают мероприятия в селе.

Обычно депутатами местных рад становятся те, кто проживает в густонаселенных округах, потому что малые села, вошедшие в крупные объединения громад, физически не могут дать столько голосов за своего кандидата. Из-за этого у жителей села возникает чувство недопредставленности в раде, и поэтому для них возможность повлиять на выбор старосты сейчас — фактически возможность иметь своего представителя.

На первый взгляд, с принятием закона произошло сужение процедур прямой демократии. Несмотря на то, что требования Закона «О правовом режиме военного положения» ограничивают проведение массовых мероприятий, законодатель мог бы более гибко подойти к такому деликатному вопросу, как общественное обсуждение кандидатур старост. Такие обсуждения можно было бы запретить только на территории, граничащей с зоной боевых действий. То есть там, где такие мероприятия, как общее собрание, объективно нельзя проводить из соображений безопасности.

Глава Центра развития инноваций Екатерина Иванченко в комментарии общественной инициативе «Голка» подчеркивает, что права граждан во время войны и так существенно ограничены. Она отмечает, что такое решение пытаются оправдать тем, что на прифронтовых территориях есть проблемы с привлечением граждан: «Но это лишает жителей Львовщины, Ровненщины, Киевщины и по сути почти двух десятков областей права влиять на назначение старост. Наши исследования демонстрируют, что 60% граждан хотели бы приобщаться к обсуждениям в таких случаях. Почти такие же показатели поданы на странице Верховной Рады в Фейсбуке. У нас страна позиционируется как «государство в смартфоне» и есть отдельное министерство цифровизации. Приложением «Дія» пользуются более 20 миллионов украинцев. Участие граждан можно обеспечить как онлайн, так и вживую, что очень важно. Поэтому законодатели давно должны были бы учесть, что в стране есть прифронтовые территории, опорные и тыловые громады. И не надо под прикрытием военного положения ущемлять права граждан по всей стране».

Такое ограничение форм прямой демократии выявило как проблему инструментов привлечения граждан к управлению публичной властью в целом, так и самого статуса старост.

Согласно новому закону, на официальном сайте рады должна быть информация о времени и месте проведения заседания по вопросу утверждения старост. Ее должны давать не позже, чем за два дня до проведения заседания. Это единственное, что гарантирует государство гражданам в вопросе приобщения к избранию старост.

Регламенты рад должны предусматривать процедуру, по которой присутствующие граждане могут высказать свое мнение, в частности и об избрании старосты. Поэтому участие небезразличных граждан в процессе утверждения старост должно было бы быть обеспечено по крайней мере таким способом. Но здесь стоит отметить, что далеко не все рады информируют граждан о времени и месте заседаний и те, кто председательствует, не всегда соблюдают регламент и предоставляют слово.

Новый закон, который ждет подписи президента, также определяет, что процедура общественных обсуждений кандидатур старост должна быть в будущем утверждена радой. Такая процедура должна была бы стать составляющей устава каждой громады.

Но здесь надо понимать, что общественные слушания, проходящие на местах, не должны проводиться «для галочки». Известны неединичные случаи, когда на слушаниях под видом общественности появлялись представители застройщика, бюджетники и титушки. Классическим здесь является пример «общественных» слушаний в Ирпене об утверждении генплана города. Документы готовили настолько некачественно, что по результатам таких «слушаний» в генплане Ирпеня появился «порт Очаков» и даже береговая полоса вдоль Черного моря.

Общее собрание, которое должно было бы стать основной формой обсуждения кандидатуры старосты, показало низкую активность селян. Но здесь отметим, что развитие форм прямой демократии имеет тенденцию к поощрению прежде всего активных граждан, которые хоть и немногочисленны, но имеют редкостный потенциал активного участия в общественной жизни. То есть должно быть качество против количества.

Какова позиция мэров?

Народные депутаты изменениями в закон усилили роль рады в утверждении старост. Первое право предлагать кандидатуры старосты на рассмотрение рады принадлежит мэру, и у него есть две попытки. Если депутатское большинство не поддержало их, то инициатива переходит к депутатскому корпусу. Если и после такого предложения рада не набрала голосов на кандидатуру старосты, то глава получает право самостоятельно назначать старосту.

Следовательно, статус старосты медленно эволюционирует от политической фигуры (как его рассматривали во время внедрения этого института) до фактического представителя исполнительного органа (на формирование которого оказывает влияние мэр) на территории старостинского округа.

Мэры, конечно, подчеркивают, что должность старосты должна была бы быть не политической, и хотели бы оказывать непосредственное влияние на такие назначения.

Так, городнянский городской голова Андрей Богдан подчеркнул «Голці», что видит недостатки в принятом законопроекте: «Странно, почему законодатель в только что принятом законе не решил существующих проблем работы старост в системе исполнительной власти громады. Они когда-то уже приняли процедуры по старостам, которыми заложили конфликт и невозможность нормальной работы, потому что предполагали политику среди исполнителей. Сейчас приняли закон, которым снова не урегулировали проблему. Если законодатель, как и мы, думает о жителях громад, а не о пиаре, он должен дать возможность избранным должностным лицам назначать исполнителей в каждый старостинский округ. Это должны быть старосты, которые будут обеспечивать услугами людей в каждом уголке одинаково, как это могут организовать голова и рада. И тогда голова будет нести ответственность за этого старосту перед жителями, и староста будет отвечать, будет решать проблемы громады, а не рассказывать, почему что-то не делается. Староста должен быть частью исполнительной системы по предоставлению услуг людям, по обеспечению жителей, а не политиком».

Предложение избирать старосту на прямых выборах разбивается о вопрос создания параллельного раде института представительной власти, но без четких властных полномочий.

Если староста представляет исполнительный орган рады, то в таком случае, с учетом принципа четкого разграничения представительной и исполнительной ветвей власти в громаде, его вообще не должна утверждать рада. Ведь его функционал не предусматривает принятия дискреционных, то есть политических, решений. Более того, новое полномочие отслеживать пребывание военнообязанных, появившееся в связи с упорядочением военного учета, цементирует его статус именно как служащего местного самоуправления, который фактически представляет не только исполнительный орган местного самоуправления, но и государство.

Кем должны стать старосты?

На сегодняшний день староста, скорее, находится в системе обратной связи, является своего рода «глазами мэра», не имея прямых властных полномочий. Но со временем ему могут предоставить полномочия взимать налог на недвижимость и землю, как это делает в Польше солтис — по сути тот же староста. Ведь давно стоит вопрос отдать администрирование местных налогов и сборов в ведение органов местного самоуправления.

Также звучат предложения предоставить старосте статус мирового судьи, который должен решать бытовые споры, разгрузив тем самым судейскую систему. Первый звоночек уже прозвучал — декриминализированы дела о кражах вещей стоимостью меньше 3 тыс. грн. То есть тюрьмы за это не будет, но такие кражи все равно остаются асоциальным явлением. И именно староста должен был бы урегулировать эти вопросы в придачу к тяжелой миссии мирить соседей и гасить супружеские ссоры. Поэтому должность старосты все больше требует специфических знаний и навыков, необходимых для публичной службы.

Эксперт по территориальному развитию и местному самоуправлению Павел Остапенко отмечает, что старосты уже три года могут оказывать административные услуги, если, конечно, есть соответствующее решение рады: «Это делает из старост еще более «универсальных солдат местного самоуправления». Но здесь не нужно забывать, что как к администраторам, так и к другим должностным лицам центра предоставления административных услуг существуют определенные квалификационные требования, и этот вопрос склоняет чашу весов в сторону административного назначения старост, а не выборов. Поскольку избрать старосту с определенным образованием, чтобы он потом мог еще и административные услуги предоставлять, — выглядит нереалистично. Поэтому, если мы хотим приближать административные услуги к гражданам именно через старост, нужно навсегда отвергнуть идею их избрания. Статистика Минцифры показывает, что на начало 2024 года только 398 старост из 7482 предоставляли административные услуги. Это 5%. То есть сейчас это не массовое явление».

Роль старост в обеспечении доступности граждан к публичной власти как посредников и коммуникаторов будет расти. Закон, принятый парламентом, снизил планку минимального количества населения для формирования старостинского округа до 200 граждан. И поэтому стоит вопрос: а что же тогда с прямой демократией при утверждении кандидатуры старосты? Староста должен быть «своим» для жителей сельской местности. И хотя законодательно обязательность общественного обсуждения во время его назначения упразднена, но потребность в консультациях с населением для руководства громады всегда будет оставаться. И форму этих консультаций законодатель предложил определить именно местной раде.

Вопрос о статусе и роли старост в системе местного самоуправления на первый взгляд кажется не самым важным в калейдоскопе срочных и сложных текущих задач, приумноженных войной. Но он подтверждает тезис о том, что организация публичной власти — довольно сложная задача, не предполагающая простых решений. Простым выглядит только авторитарный образ управления, но он в итоге неэффективен. Проверено историей, в частности уже времен независимой Украины.

Напомним, что сейчас почти каждая пятая громада осталась без избранного громадой головы. И общественная инициатива «Голка» исследовала, как можно решить проблемы, существующие сейчас между представительной и исполнительной ветвями власти на местном уровне.