Регулирование гемблинга: обзор актуальных ограничений и инициатив

Недавнее решение НБУ об ограничениях в сфере азартных игр — одно из целого ряда изменений, которые якобы должны этот рынок отрегулировать. Якобы, потому что только этими изменениями желаемого результата точно не достичь.

Легализация гемблинга в Украине произошла в 2020 году. С тех пор и по сегодняшний день рынок так и не может похвастаться прозрачной и регулируемой практикой. Более того, нерешенные проблемы рынка чаще всего только накапливаются, возвращая нас к необходимости их правового решения.

Актуальные реалии игорного бизнеса

Закон №768-IX, принятый в 2020 году, легализовал деятельность казино, букмекерских пунктов (в частности, онлайн), залы игральных автоматов и онлайн-покер, имея целью установление прозрачных правил рынка и создание условий для борьбы с лудоманией.

Созданные для игорного бизнеса условия развития оказались крайне плодотворными. По состоянию на апрель 2024 года выдано свыше 120 лицензий в сфере гемблинга. За 2023 год доходы лидеров игорного бизнеса выросли в 28 раз, достигнув в целом 54,92 млрд грн.

Вместе с тем не менее очевидны проблемы и вызовы в сфере гемблинга, привлекающие значительное общественное внимание и вызывающие резонанс в медиа.

Отдельные компании, действующие на рынке азартных игр, имеют российское происхождение или могут быть связаны с РФ. Так, согласно указу президента №145/2023 от 10.03.2023 были введены санкции против известных букмекерских компаний 1xBet и Parimatch.
Как особо неотложную общество вновь ощутило проблему лудомании, в частности, в среде военнослужащих (о чем писал активист Павел Петриченко), и ее неэффективной превенции при современном регулировании.
Существующий механизм регулирования азартных игр оставляет пространство для рисков, связанных с трудностями идентификации и отслеживания игроков, привлеченных средств и операций с ними.
Несмотря на легализацию, до сих пор остаются риски существования игорного бизнеса в «тени», что связано с опасностью отмывания средств, полученных преступным путем; финансирования терроризма и т.д.

В ответ на общественный резонанс власть пытается усовершенствовать регулирование сферы.

Законодательные инициативы и новеллы

20 апреля 2024 года президент Украины подписал указ, которым ввел в действие решение СНБО «О противодействии негативным последствиям функционирования азартных игр в сети Интернет». Таким образом, органам власти дали ряд поручений по этому поводу. Речь идет, в частности, о следующих шагах:

1) ограничение рекламы азартных игр (в частности, по этому поводу должны провести переговоры с Apple и Google; введено сотрудничество с Meta);

2) введение ограничений относительно игры, а именно:

— запрета регистрации нескольких аккаунтов для одного игрока;

— временных ограничений: ограничение продолжительности непрерывной игры, ограничение игры в течение дня и недели и введение обязательных перерывов в игре;

— финансовых ограничений: обязательство организаторов азартных игр в сети Интернет устанавливать перед началом игры лимит расходов игрока на игру в течение определенного времени (дня, недели, месяца) с возможностью изменить такой лимит не чаще одного раза в месяц;

3) введение Государственной системы онлайн-мониторинга (которая должна была заработать еще в 2022 году и до сих пор не запущена);

4) проведение национальной информационно-разъяснительной кампании об угрозах игровой зависимости и ее лечении, принятие клинического протокола лечения лудомании;

5) блокирование нелегальных онлайн-казино;

6) обязательство военного командования ввести на период военного положения запрет военнослужащим на участие в азартных играх, в том числе онлайн;

7) проведение СБУ проверок игорного бизнеса по соблюдению им законодательства о санкциях, наличию связей с РФ;

8) рекомендация НБУ ввести запрет принимать как залог товары двойного использования и утвердить методические рекомендации для банков по выполнению требований закона №361-ІХ в части Р2Р-переводов и по блокированию платежей кредитными средствами для азартных игр онлайн.

24 апреля 2024 года Верховная Рада приняла за основу законопроект №9256-д, который направлен на усиление контроля за игорным бизнесом и цель которого:

— запретить участие военнослужащих в азартных играх на время военного положения;

— значительно ограничить рекламу азартных игр, при этом увеличить штраф за соответствующее нарушение (с 2 400 000 до 4 800 000 грн);

— принять дополнительные меры по противодействию функционированию нелегальных азартных игр и/или игровых заведений, в частности, с помощью интернет-мониторинга;

— минимизировать риски лицензирования деятельности субъектов, связанных с государством-агрессором;

— запретить игрокам использовать для игры несколько банковских счетов или банковские счета, не принадлежащие им;

— установить дополнительную ответственность для организаторов азартных игр, в частности, организатор, допустивший к участию в азартных играх лиц, которым запрещена игра согласно закону, будет обязан возместить им 10-кратный размер проигрыша, а также дополнительно заплатить компенсацию в размере половины общего размера примененных штрафных санкций;

— ликвидировать КРАИЛ (деятельность которой была признана неудовлетворительной) с дальнейшим созданием аналогичного регуляторного органа.

Сейчас можно ожидать второго чтения указанного законопроекта.

Ожидает второго чтения и законопроект №2713-д, цель которого — увеличить налоговую нагрузку на игорный бизнес.

Кроме этого, 22 июня 2024 года НБУ ввел запрет на проведение платежных операций клиентов на счета организаторов азартных игр для участия в азартных играх за счет кредитных средств.

Поиск адекватных ограничений

Окончательный анализ таких шагов в разрезе их адекватности и эффективности сейчас преждевременный, поскольку требует наблюдений по результатам их реального воплощения. При этом мы можем поразмышлять над основными принципами, которые должны направлять инициативы по правовому урегулированию гемблинга, и, следовательно, сформировать предварительную оценку.

Вот исходные факторы, на которые я хочу обратить внимание.

Свободное функционирование рынка. Вряд ли сейчас возможны серьезные дискуссии о необходимости легализовать гемблинг. Свобода работающих на рынке азартных игр и конкуренция между ними создают наиболее плодотворные условия для прозрачного функционирования этой сферы, для защиты интересов игроков (в частности, осведомленность о принципах ответственной игры, возможность возмещения ущерба и т.д.) и государства (стабильные доходы бюджета от налогообложения).
Публичный контроль. Риски, связанные с игорным бизнес, обусловливают необходимость установить адекватный публичный контроль. В частности, это включает:

недопущение на рынок лиц, связанных с государством-агрессором;
разрешительную процедуру доступа к рынку (лицензирование);
обеспечение возможности идентифицировать игроков;
обеспечение возможности отслеживать средства, привлеченные для игры (установление их принадлежности определенному лицу и прав других лиц относительно них), операции, связанные с игрой (переход права на средства, являющиеся выигрышем или проигрышем), а также выполнение соответствующих налоговых обязательств;
недопущение к игре несовершеннолетних; лиц, без полной дееспособности или страдающих лудоманией;
создание условий для превенции, лечения и минимизации негативных последствий лудомании.

Только необходимые обоснованные адекватные и недискриминационные ограничения.

Риски, вызванные привлечением лиц к игре, порождают необходимость применения ряда ограничений. В целом их причина лежит в сфере общественной морали (ограничения по размещению игровых заведений в учебных заведениях или заведениях культуры); защите лиц, которые не могут полностью отвечать за свои действия (недопущение к игре несовершеннолетних, функционирование реестра), или налоговом и финансовом контроле (необходимость идентификации игрока).

Также важно отметить, что любые вводимые ограничения должны соответствовать всем признакам, указанным в подзаголовке. Это означает, что при рассмотрении новеллы необходимо оценить запланированное правительственное вмешательство в сферу, в частности, по следующим аспектам:

будет ли порождать отказ от введения ограничения действительные (высоковероятные) и значительные риски?
можно ли обоснованно продемонстрировать, что риски, которых правительство планирует избежать, являются действительными (высоковероятными) и значительными?
в состоянии ли вводимое ограничение обеспечить избежание таких рисков?
может ли меньшее, чем вводимое ограничение, вмешательство обеспечить избежание таких рисков (не является ли вводимое ограничение чрезмерным)?
направлено ли вводимое ограничение на лиц, которые не способны или не хотят самостоятельно избежать таких рисков (не является ли ограничение избирательным или патерналистским)?

Соотнося изложенные предостережения и актуальные вызовы, можем сделать некоторые выводы по актуальным правотворческим инициативам:

Кажутся эффективными и оправданными инициативы по дополнительной проверке игорного бизнеса в контексте соблюдения законодательства о санкциях, наличии связей с РФ.
Могут быть обоснованы дополнительные ограничительные меры в сфере рекламы и усиления ответственности для игорного бизнеса. В то же время стоит заметить, что эффект таких инициатив обычно нелинейный и, следовательно, потребует дополнительной оценки post factum (имеет большее значение неотвратимость применения запретов и санкций, чем их степень).
Следует приветствовать дополнительное внимание законодателя к вопросам идентификации и отслеживания игроков и привлеченных ими средств. Среди прочего представляется эффективным установить в рамках превенции лудомании и негативных финансовых последствий для населения временные или финансовые лимиты (ограничение по времени или количеству игр в сутки; запрет пользоваться несколькими счетами; привлечение средств, которые не принадлежат игроку или являются кредитными).
При этом инициатива о запрете доступа к игре военнослужащих является дискуссионной. В ситуации отсутствия реальных публично доступных исследований о распространении игровой зависимости в вооруженных формированиях отнесение всех военнослужащих к действительным или потенциальным лудоманам поднимает вопросы некоторого недоверия к ним. Тотальный запрет также неизбирательно лишает права на распоряжение собственностью (и на дополнительное развлечение в состоянии высокого стресса и дополнительных ограничений) тех, кто играл ответственно.

Мы продолжим наблюдать за воплощением инициатив в сфере гемблинга и надеемся, что нынешние вызовы будут решены через право таким образом, чтобы обеспечить прозрачное и безопасное функционирование этого рынка.