Регулювання гемблінгу: огляд актуальних обмежень та ініціатив

Недавнє рішення НБУ щодо обмежень у сфері азартних ігор — одне з цілої низки змін, які буцімто мають цей ринок відрегулювати. Буцімто, бо лише цими змінами бажаного результату точно не досягнути.

Легалізація гемблінгу в Україні відбулася 2020 року. Відтоді і по сьогодні ринок так і не може похвалитися прозорою та регульованою практикою. Більш того, невирішені проблеми ринку здебільшого лише накопичуються, повертаючи нас до потреби їхнього правового вирішення.

Актуальні реалії грального бізнесу

Закон №768-IX, прийнятий 2020 року, легалізував діяльність казино, букмекерських пунктів (зокрема, онлайн), зали гральних автоматів й онлайн-покер, маючи на меті встановити прозорі правила ринку та створити умови для боротьби з лудоманією.

Створені для грального бізнесу умови розвитку видалися вкрай плідними. Станом на квітень 2024 року видано понад 120 ліцензій у сфері гемблінгу. За 2023 рік доходи лідерів грального бізнесу зросли у 28 разів, досягнувши загалом 54,92 млрд грн.

Водночас не менш очевидними є проблеми й виклики у сфері гемблінгу, що привертають значну суспільну увагу та викликають резонанс у медіа.

Окремі компанії, що діють на ринку азартних ігор, мають російське походження або можуть бути пов'язані з РФ. Так, за указом президента №145/2023 від 10.03.2023 було запроваджено санкції проти відомих букмекерських компаній 1xBet та Parimatch.
Як особливо нагальну суспільство знову відчуло проблему лудоманії, зокрема, у середовищі військовослужбовців (про що писав активіст Павло Петриченко), та її неефективної превенції за сучасного регулювання.
Наявний механізм регулювання азартних ігор залишає простір для ризиків, пов’язаних із труднощами ідентифікації й відстеження гравців, залучених коштів і операцій з ними.
Попри легалізацію, досі залишаються ризики існування грального бізнесу в «тіні», що пов’язано з небезпекою відмивання коштів, здобутих злочинним шляхом; фінансування тероризму тощо.

У відповідь на суспільний резонанс влада намагається вдосконалити регулювання сфери.

Законодавчі ініціативи й новели

20 квітня 2024 року президент України підписав указ, яким ввів у дію рішення РНБО «Щодо протидії негативним наслідкам функціонування азартних ігор в мережі Інтернет». Відтак, органам влади було надано низку доручень із цього приводу. Ідеться, зокрема, про такі кроки:

1) обмеження реклами азартних ігор (зокрема, з цього приводу мають провести переговори з Apple та Google; запроваджено співпрацю з Meta);

2) запровадження обмежень щодо гри, а саме:

— заборони реєстрації кількох акаунтів для одного гравця;

— часових обмежень: обмеження тривалості безперервної гри, обмеження гри протягом дня й тижня та запровадження обов'язкових перерв у грі;

— фінансових обмежень: зобов'язання організаторів азартних ігор у мережі Інтернет встановлювати перед початком гри ліміт витрат гравця на гру впродовж певного часу (дня, тижня, місяця) із можливістю змінити такий ліміт не частіше одного разу на місяць;

3) запровадження Державної системи онлайн-моніторингу (яка мала запрацювати ще 2022 року й досі не запущена);

4) проведення національної інформаційно-роз'яснювальної кампанії щодо загроз ігрової залежності та її лікування, прийняття клінічного протоколу лікування лудоманії;

5) блокування нелегальних онлайн-казино;

6) зобов’язання військового командування запровадити на період воєнного стану заборону військовослужбовцям на участь в азартних іграх, у тому числі онлайн;

7) проведення СБУ перевірок грального бізнесу щодо дотримання ним законодавства про санкції, наявності зв’язків із РФ;

8) рекомендація НБУ запровадити заборону приймати як заставу товари подвійного використання та затвердити методичні рекомендації для банків щодо виконання вимог закону №361-ІХ у частині Р2Р-переказів і щодо блокування платежів кредитними коштами для азартних ігор онлайн.

24 квітня 2024 року Верховна Рада прийняла за основу законопроєкт №9256-д, що спрямований на посилення контролю за гральним бізнесом і має на меті:

— заборонити участь військовослужбовців в азартних іграх на час воєнного стану;

— значно обмежити рекламу азартних ігор, при цьому збільшити штраф за відповідне порушення (з 2 400 000 до 4 800 000 грн);

— вжити додаткових заходів щодо протидії функціонуванню нелегальних азартних ігор та/або гральних закладів, зокрема, з допомогою інтернет-моніторингу;

— мінімізувати ризики ліцензування діяльності суб’єктів, пов’язаних з державою-агресоркою;

— заборонити гравцям використовувати для гри кілька банківських рахунків або банківські рахунки, що їм не належать;

— встановити додаткову відповідальність для організаторів азартних ігор, зокрема, організатор, що допустив до участі в азартних іграх осіб, яким заборонена гра за законом, зобов’язаний буде відшкодувати їм 10-кратний розмір програшу, а також додатково сплатити компенсацію в розмірі половини загального розміру застосованих штрафних санкцій;

— ліквідувати КРАІЛ (діяльність якої була визнана незадовільною) із подальшим створенням аналогічного регуляторного органу.

Наразі очікується друге читання зазначеного законопроєкту.

Очікує другого читання й законопроєкт №2713-д, що має на меті збільшити податкове навантаження на гральний бізнес.

Крім цього, 22 червня 2024 року НБУ запровадив заборону на проведення платіжних операцій клієнтів на рахунки організаторів азартних ігор для участі в азартних іграх за рахунок кредитних коштів.

Пошук адекватних обмежень

Остаточний аналіз таких кроків у розрізі їхніх адекватності й ефективності наразі загалом передчасний, оскільки потребуватиме спостереження за наслідками їхнього реального втілення. Водночас ми можемо поміркувати над основними принципами, які мають скеровувати ініціативи щодо правового врегулювання гемблінгу, й, відтак, сформувати попередню оцінку.

Ось вихідні фактори, на які я хочу звернути увагу.

Вільне функціонування ринку. Навряд чи зараз можливі серйозні дискусії стосовно необхідності легалізувати гемблінг. Свобода дієвців на ринку азартних ігор і конкуренція між ними створюють найбільш плідні умови для прозорого функціонування цієї царини, для захисту інтересів гравців (зокрема, поінформованість про принципи відповідальної гри, можливість відшкодування шкоди тощо) і держави (стабільні доходи бюджету від оподаткування).
Публічний контроль. Ризики, пов’язані з гральним бізнесом, зумовлюють необхідність встановити адекватний публічний контроль. Зокрема, це включає:

недопущення на ринок осіб, пов’язаних із державою-агресоркою;
дозвільну процедуру доступу до ринку (ліцензування);
забезпечення можливості ідентифікувати гравців;
забезпечення можливості відстежувати кошти, залучені для гри (встановлення їхньої належності певній особі та прав інших осіб стосовно них), операції, пов’язані з грою (перехід права на кошти, що є виграшем або програшем), а також виконання відповідних податкових зобов’язань;
недопущення до гри неповнолітніх; осіб, що не мають повної дієздатності або страждають на лудоманію;
створення умов для превенції, лікування та мінімізації негативних наслідків лудоманії.

Лише необхідні обґрунтовані адекватні та недискримінаційні обмеження.

Ризики, спричинені залученням осіб до гри, породжують необхідність застосовувати низку обмежень. Загалом їхня причина лежить у сфері суспільної моралі (обмеження щодо розміщення гральних закладів в закладах освіти або культури); захисту осіб, що не можуть цілком відповідати за свої дії (недопущення до гри неповнолітніх, функціонування реєстру), або податкового й фінансового контролю (необхідність ідентифікації гравця).

Водночас важливо зауважити, що будь-які запроваджувані обмеження мають відповідати всім ознакам, зазначеним у підзаголовку. Це означає, що при розгляді новели слід оцінити заплановане урядове втручання у сферу, зокрема, за такими аспектами:

чи породжуватиме відмова від впровадження обмеження дійсні (високоймовірні) і значні ризики?
чи можна обґрунтовано продемонструвати, що ризики, яких уряд планує уникнути, є дійсними (високоймовірними) та значними?
чи здатне запроваджуване обмеження забезпечити уникнення таких ризиків?
чи здатне менше, ніж запроваджуване обмеження, втручання забезпечити уникнення таких ризиків (чи не є запроваджуване обмеження надмірним)?
чи запроваджуване обмеження спрямоване на осіб, які не здатні або не прагнуть самостійно уникнути таких ризиків (чи не є обмеження вибірковим або патерналістським)?

Співвідносячи викладені застереження й актуальні виклики, можемо зробити деякі висновки стосовно актуальних правотворчих ініціатив:

Видаються ефективними й виправданими ініціативи щодо додаткової перевірки грального бізнесу в контексті дотримання законодавства про санкції, наявності зв’язків із РФ.
Можуть бути обґрунтовані додаткові обмежувальні заходи в сфері реклами й посилення відповідальності для грального бізнесу. Водночас варто зазначити, що ефект таких ініціатив зазвичай не є лінійним і, відтак, потребуватиме додаткової оцінки post factum (більше важить невідворотність застосування заборон і санкцій, аніж їхній ступінь).
Варто вітати додаткову увагу законодавця до питань ідентифікації та відстеження гравців і залучених ними коштів. Серед іншого видається ефективним встановити в рамках превенції лудоманії й негативних фінансових наслідків для населення часові або фінансові ліміти (обмеження за часом або кількістю ігор на добу; заборона користуватися кількома рахунками; залучення коштів, які не належать гравцеві або є кредитними).
Водночас ініціатива щодо заборони доступу до гри військовослужбовців є дискусійною. У ситуації відсутності реальних публічно доступних досліджень стосовно поширеності ігрової залежності у збройних формуваннях віднесення всіх військовослужбовців до дійсних або потенційних лудоманів порушує питання певної недовіри до них. Тотальна заборона також невибірково позбавляє права на розпорядження власністю (і на додаткову розвагу у стані високого стресу й додаткових обмежень) тих, хто грав відповідально.

Ми і надалі спостерігатимемо за втіленням ініціатив у сфері гемблінгу та сподіваємося, що нинішні виклики будуть вирішені через право у спосіб, що забезпечить прозоре й безпечне функціонування цього ринку.