Защита исторических зданий. Как уберечь революционную идею нардепов от холостого выстрела?

Демонтаж исторических зданий привел к скандалам. Яркий пример — снос усадьбы Зеленских.

Такие здания играют принципиальную роль в формировании традиционного характера исторической среды, хотя и не получили статус объекта культурного наследия. Однако закон не предусматривает определения «исторические здания», порядка их учета или мер защиты. Требование о сохранении есть только в государственных строительных нормах и может устанавливаться в научно-проектной документации по использованию исторических ареалов, зон охраны памятников или в планах организации историко-культурных заповедников и заповедных территорий.

В парламенте работает Временная специальная комиссия по исследованию ситуации в Киеве. Она рассматривала обстоятельства сноса усадьбы, и в итоге появился проект о сохранении ценной исторической застройки (№11481). Среди его авторов — «слуги народа» Анна Бондарь, Виталий Безгонов, Александр Аликсийчук, Роман Грищук и представитель «Голоса» Роман Лозинский. Общественная инициатива «Голка» проанализировала эту инициативу.

Почему действующее законодательство не работает?

Полномочия утверждать перечни ценной исторической застройки, порядок ее использования и согласование ее реконструкции с изменением внешних параметров планируется возложить на местную власть.

Из позитивного: авторы проекта предлагают значительно расширить установленный строительными нормами перечень территорий, где местному самоуправлению разрешается принимать меры для защиты зданий, ценных с точки зрения территориальной громады.

Нынче это возможно в исторических населенных местах (сейчас это 401 населенный пункт почти из 30 тысяч) и на территории и в зонах охраны памятников. Если проект примут, это станет правом любой громады независимо от историко-культурного статуса территории.

Вот как может измениться ситуация.

В целом по Украине речь может идти о сотнях тысяч объектов, если местная власть выполнит свои полномочия.

Намерения парламентеров революционные

Закон «Об охране культурного наследия» приняли четверть века назад. И хотя были проблемы с уничтожением ценной исторической застройки, законотворцы на это не обращали внимания, хотя это противоречило реформам, которые они сами же и проводили. Предыдущие изменения в законодательстве упрощали застройку охраняемых исторических территорий, что привело к активизации уничтожения ценной исторической застройки.

Самое негативное влияние имел закон о дерегуляции земельных отношений. Какие «улучшения» начали действовать два года назад?

• Понятие «ценная историческая застройка» как совокупность памятников и только что выявленных объектов культурного наследия привело к конфликту между законом и государственными строительными нормами, обозначающими необходимость сохранения значительных и рядовых исторических зданий одним и тем же термином. Так застройщики получили возможность не выполнять установленные строительными нормами требования о сохранении исторических зданий под названием «ценная историческая застройка», не являющихся объектом культурного наследия.
• С 2023 года упразднили запрет на проведение строительных работ в границах исторических ареалов и зон охраны памятников без разрешения соответствующего органа охраны культурного наследия. Вместе с тем у органов охраны культурного наследия остались полномочия и далее в случае обращения застройщика выдавать разрешение в виде согласования проекта строительства. Так у застройщиков остается возможность получить в Минкультуры согласование незаконного строительства по коррупционной схеме. А если чиновники выступают за сохранение ценного здания и согласование на его «реконструкцию» со сносом до фундамента не дают, застройщик имеет право проводить работы и без него.
• Отменена необходимость получать разрешение на проведение земляных работ в случае строительства в границах исторических ареалов, зонах охраны памятников и т.п. Это убрало последний механизм влияния органов охраны культурного наследия на начало строительства и сделало невозможным использование общественностью одного из основных способов остановить незаконное строительство в исторических центрах городов.

Чтобы лучше понять специфику, можно сравнить развитие событий после сноса усадьбы Зеленских со скандальным сносом в прошлом году уникального 200-летнего дома на Ярославской, 13б. Схемы застройщиков были одинаковы: под видом «реконструкции» историческое здание сносили до фундамента. Но прошлогоднюю историю постепенно спустили на тормозах. Причина — согласование от Минкультуры.

На Ярославской у владельца здания такое согласование было, и власти было невыгодно привлекать внимание к нарушениям Минкультуры. А по усадьбе Зеленских согласования не было. После сноса Минкультуры заявило, что действия застройщика незаконны, потому что усадьба, согласно проекту историко-архитектурного плана Киева, расположена в историческом ареале города и признана значительным историческим зданием.

Но со зданием на Ярославской ситуация аналогичная. Так что, заявляя о незаконности сноса усадьбы Зеленских, Минкультуры вместе с тем признало незаконность согласования сноса здания на Ярославской самим министерством в прошлом году.

Чиновники ответственности не понесли. Вину валят на профильного заместителя министра, который подписывает согласование проекта строительства. Однако он отвечает лишь за «подписание результатов обращения о предоставлении административной услуги» и не имеет возможности проверять все перед подписанием каждого документа.

Ответственность здесь несет начальник или заместитель начальника отдела в профильном управлении или департаменте. Дальше подготовленные им документы должны проверить и согласовать уже начальник управления или департамента. А заместитель министра из-за объемов своих задач вынужден верить в качество работы подчиненных.

На протяжении последних лет ответственность за согласование сноса исторических зданий несет Наталия Войцещук. На момент событий на Ярославской она была начальником профильного управления. После ряда скандалов ее повысили до директора Департамента памятникоохранной деятельности, а сейчас она возглавляет Департамент культурного наследия, превратившись в главного чиновника сферы охраны культурного наследия. То есть из-за недостатков законодательства согласовывать уничтожение исторических зданий в интересах застройщиков не только безопасно, но и полезно для карьерного роста.

Если бы скандальная градостроительная «реформа» 5655, которую Зеленский решил не подписывать, таки вступила в силу, то она еще больше углубила бы имеющиеся проблемы. Она предусматривает максимально упрощенное получение прав на проведение подготовительных и строительных работ с нарушением режима использования охраняемых территорий, но вместе с тем не предусматривает остановку строительных работ с такими нарушениями, если у заказчика строительства есть соответствующее право и он соблюдает утвержденную проектную документацию во время строительства. Это существенно увеличивает риски бесконтрольного демонтажа исторической застройки.

Что нужно учесть?

В новой инициативе нардепов есть некоторые недостатки, которые легко исправить ко второму чтению.

• Нечеткое определение значительной и рядовой исторической застройки создает возможность для манипуляций, а уточнение критериев на уровне подзаконных актов не предусмотрено.

Предложенное определение значительной исторической застройки по сути ничем не отличается от определения памятника и содержит исключительно субъективные критерии вроде «имеют художественную и историческую ценность», «принадлежат к характерным образцам». Это позволяет чиновникам легко отказывать в признании значительным зданием в интересах его владельца или наоборот заниматься вымогательством с владельца неценного здания, угрожая заблокировать возможность перестройки.

А вот к рядовой исторической застройке с предложенным определением должны принадлежать также все «хрущевки» и « панельки», потому что даже недалекое прошлое — это уже история.

Во избежание манипуляций, желательно в определениях установить критерии, при соответствии которым здания должны обязательно получать соответствующий статус. Также необходимо определить возрастную границу, начиная с которой здание считается историческим. Например, в государственных строительных нормах «Состав и содержание историко-архитектурного опорного плана населенного пункта» к историческим предусмотрено относить объекты, возведенные до конца 1950-х годов включительно.

Дополнительно надо предусмотреть разработку и утверждение развернутых критериев и методики определения ценности зданий и определить орган власти, уполномоченный это утверждать.

• Не урегулирована процедура разработки, состав и содержание порядка использования ценной исторической застройки и не предусмотрено их утверждение на уровне подзаконных актов.

Без этого этот документ, вероятнее всего, превратится в коррупционную схему и не защитит ценную историческую застройку от уничтожения.

По сути, порядок использования ценной исторической застройки — это разновидность научно-проектной документации. Поэтому уместно вносить соответствующие изменения в Закон Украины «Об охране культурного наследия» (статья 33-4), добавив еще один документ.

• Не предусмотрены прямые запреты о работах на ценной исторической застройке.

Конституция запрещает власти и должностным лицам все, что прямо не разрешено. Но частным лицам она позволяет все, что не запрещено.

Проект не предусматривает запретов, а устанавливает требования о проведении определенных работ. Такой подход может защитить от злоупотреблений чиновников во время предоставления согласований, но не спасет историческое здание от частного застройщика. Здесь достаточно скопировать подход «прямой запрет и условия, при которых разрешено», что сейчас уже используется для защиты памятников.

• Никакие запреты не спасут от нарушений, если за нарушения не предусмотрено наказание.

Проект не устанавливает наказание за уничтожение или повреждение ценной исторической застройки. Исправить это легко — достаточно в определениях добавить, что к объектам культурного наследия относятся памятники, только что выявленные объекты культурного наследия, значительная и рядовая историческая застройка. А чтобы избежать разногласий, в статье 13 Закона «Об охране культурного наследия» уточнить, что занесению в реестр подлежат все объекты культурного наследия, кроме значительной и рядовой исторической застройки.

Эти простые правки распространят на ценную историческую застройку уже имеющееся наказание за уничтожение или повреждение объектов культурного наследия.

• Никакие прямые запреты и наказания за их нарушение не помогут, если не будет самих перечней ценной исторической застройки и порядка ее использования.

Проект обязывает местные рады обеспечить разработку и утверждение документов. Но не предусматривает выделение местному самоуправлению целевых средств из госбюджета на выполнение этой новой обязанности.

Невозможно заставить местную раду что-то утвердить. Тем более, когда она рассказывает, что в местном бюджете недостаточно средств. Единственный действенный вариант — императивно установить законом жесткие временные запреты и ограничения, которые действуют, пока местная рада не утвердит постоянные порядки.

Поэтому если проект призван защитить ценную историческую застройку, в переходных положениях нужно установить соответствующие запреты, которые начинают действовать уже с момента вступления в силу закона.

Например, предусмотреть, что все здания и сооружения, возведенные до конца 1950-х годов в границах исторических ареалов (если не утверждены их границы, то на всей территории исторического населенного места), на территориях памятников и их зон охраны и т.п. считаются значительной исторической застройкой до уточнения их статуса в утвержденном местной радой перечне ценной исторической застройки. И установить, что снос и реконструкция с изменением внешнего вида и размеров значительной и рядовой исторической застройки полностью запрещены до утверждения местной радой порядка использования ценной исторической застройки.

И еще одно пожелание по улучшению инициативы. Установление на уровне закона защиты для значительных исторических зданий создает возможность усилить защиту от уничтожения памятников и только что выявленных объектов культурного наследия.

Наличие охранного статуса хоть и обеспечивает достаточно надежную защиту, но не является панацеей. Есть ряд схем, по которым застройщики могут лишить здание этого статуса. Это могут быть поджог или случайное повреждение «неизвестными лицами», или же брошенное на произвол судьбы здание само постепенно разрушится.

На определенных стадиях разрушения здание теряет объект охраны и дальше на основании этого его исключают из реестра или перечня. Но если здание частично разрушено и уже не отвечает критериям для памятников, это не означает, что оно уже не имеет ценности как значительная или рядовая историческая застройка.

Другой распространенный вариант — застройщик через суд доказывает, что здание внесли в реестр или перечень незаконно. После решения его сразу сносят, пока защитный статус не восстановили.

Также возможны варианты, когда ранее внесенное здание исключают из перечня, потому что Минкультуры признало его не отвечающим критериям для памятников и не подлежащим внесению в реестр. Либо же вследствие выполнения законов о запрете пропаганды коммунистического тоталитарного режима или российской имперской политики статус может утратить ценное здание, которому ранее по идеологическим соображениям был предоставлен исключительно статус памятника истории.

Предложенный проектом механизм предоставления местной властью зданию статуса ценной исторической застройки не обеспечит необходимой оперативности для спасения зданий в указанных выше ситуациях. Но ничто не мешает предусмотреть автоматическое обретение статуса значительной исторической застройки зданиями, которые раньше имели статус памятника или только что выявленного объекта культурного наследия, но по некоторым причинам его утратили (кроме случая полного уничтожения объекта).

Сам факт представления этого проекта и поддержка его профильным комитетом — уже немалый позитив. Сейчас мяч оказался на стороне Верховной Рады, поэтому просто валить все проблемы с защитой исторической застройки на местное самоуправление уже не удастся.

И то, как проект пройдет первое чтение и какой будет его дальнейшая судьба, станет лучшим показателем реального отношения монобольшинства и офиса президента к сохранению культурного наследия Украины.