Державний борг і позики місцевих громад. Яка стратегія має бути в України?

Верховна Рада та місцеві громади планують бюджет країни й місцеві бюджети на наступний рік. Але на розгляд парламенту вже підготували й нагальні зміни до держбюджету на 2024 рік. Війна вимагає значних ресурсів. Кошти, які ми отримуємо від наших партнерів — країн ЄС та США, спрямовуються на соціальну сферу, і державі доведеться не просто віддавати їх, а й платити відсотки за позики.

Торік, коли потрібні були додаткові кошти до державного бюджету, держава забрала у громад так званий військовий ПДФО. Це податок на доходи військовослужбовців, поліціянтів та осіб рядового й начальницького складу, який раніше сплачували до місцевого бюджету. Але такі кроки допомогли закрити лише п’яту частину потреб держави. Асоціація міст України заявляла, що Мінфін, надавши їй на запит дані, по суті визнав таке рішення неефективним. А які можуть бути ефективними?

Якщо йдеться про збільшення доходів державного бюджету, то суттєвим кроком стало б економічне бронювання. Власник бізнесу Олексій пояснює громадській ініціативі «Голка», як доводиться виживати в умовах війни:

«Зараз роботодавець має сам надавати ТЦК та СП інформацію про тих, кого можна забрати до війська. Але в бізнесу є співробітники, критично необхідні для його функціонування. Ось таких людей власники бізнесу змушені звільняти й оплачувати їхню працю готівкою. Держава при цьому не отримує коштів, які б мала за умов, якби ці працівники були працевлаштовані офіційно. Жоден бізнес не сплачуватиме високої ціни економічного бронювання й не бронюватиме співробітників, які не потрібні йому критично. Тому економічне бронювання потрібно ухвалити якнайшвидше, адже воно сприяє розвитку економіки країни. Треба думати, як піднімати свою економіку, а не просто брати за кордоном позики, які віддаватимуть наші діти».

Водночас економічне бронювання має поширюватися й на наших громадян за кордоном, які мають сплачувати податки та внески до бюджетів і фондів України. Якщо економічне бронювання діятиме як в Україні, так і за кордоном, то громадяни України, які працюють за її межами, повинні мати ті ж самі права та гарантії, коли повернуться додому.

Якщо розглянути видатки державного бюджету, то істотну їх частину становлять дотації Пенсійному фонду, який концептуально мав би бути бездефіцитним. Зміни в пенсійному законодавстві давно назріли, й зменшення дефіциту Пенсійного фонду стане лише одним із позитивних наслідків реформи, якщо її проводитимуть чесно та розумно.

Але найбільший головний біль держбюджету — видатки на повернення та обслуговування державного боргу. Останній зростає як в абсолютних значеннях, так і в пропорції до ВВП.

Ось якою є динаміка сукупного державного боргу та ВВП України з 2009 до 2024 року (млн грн).

Так от, обслуговування державного боргу зростає навіть швидше за сам борг. 2023 року ця стаття видатків з’їдала 326 млрд грн, а 2024-го становитиме 420 млрд грн. Це майже стільки, скільки бракує для військових потреб.

І взагалі Україна наблизилася до боргової воронки, коли нарощування видатків на обслуговування боргу перевищує додатковий ресурс доходів бюджету, тобто частка таких видатків неухильно зростає, як ракова пухлина. До речі, це якраз і стало причиною бюджетної кризи в Греції 2010 року, що спонукало ЄС установити жорсткіші вимоги до управління дефіцитом та боргом у національних бюджетах.

Зараз Верховна Рада ініціювала підвищення податків на бізнес, який і раніше був далеко не в найкращій формі, а тепер і поготів потерпає через турбулентність військового часу.

Перший заступник міністра фінансів Денис Улютін розповідає «Голці», коли державний борг має зменшитися: «Зовнішній борг зростає в умовах війни понад десять років. За цей період було значне падіння ВВП, як і курсу гривні. На ситуацію негативно вплинула й пандемія. Але Україна — чи не єдина країна, яка змогла 2021 року зменшити співвідношення держборгу до ВВП одразу після початку пандемії. Водночас повномасштабне вторгнення Росії 2022 року спричинило різке збільшення видатків держбюджету на тлі зменшення доходів. Дефіцит бюджету зріс до 20% ВВП. Три останні роки поспіль рівень дефіциту перебуває майже на однаковому рівні. Зараз МВФ проводить аналіз стійкості нашого боргу. Ми зобов’язалися досягнути цілком конкретних показників: за чотири роки співвідношення боргу до ВВП має бути 82%, а до 2033 року маємо вийти на 65%. Мінфін має стратегію, як цього досягти».

Як місцевим бюджетам вдалося уникнути таких боргів?

Водночас заборгованість місцевих бюджетів є досить скромною. Це пов’язано з нормами Бюджетного кодексу, який готувався на початку 2000-х. Тоді міжнародні фінансові інституції нав’язали Україні бюджетну класифікацію для держбюджету, яка застосовується для країн третього світу, де немає чітких обмежень щодо державних запозичень. Тоді бюджетний комітет очолювала Юлія Тимошенко («Батьківщина»), і її вдалося переконати, що для місцевих бюджетів потрібні такі ж правила, як ті, що застосовуються в країнах Європи. Зокрема у Франції, яка врахувала помилки під час проведення децентралізації на початку 80-х років ХХ століття. Тоді органи місцевого самоврядування отримали багато свободи дій і прогнозовано влізли у величезні борги.

Адже коштом платників податків щедрими хочуть бути не лише депутати парламенту, а й обранці до місцевих рад, які готуються до наступних виборів.

У Франції ухвалили жорсткі зміни до законів, які регулювали запозичення місцевих бюджетів. Ці норми було перенесено на український ґрунт. Насамперед законодавець визначив коло місцевих бюджетів, які мають право на запозичення з огляду на наявність власних доходів, таких як місцеві податки та збори й рівень фінансової автономії. Тоді це були тільки міста обласного значення та АРК (що, зрештою, було політичним рішенням). Після проведення реформи адмінтерустрою та зрівняння в повноваженнях усіх органів місцевого самоврядування базового рівня право на запозичення отримали також сільські та селищні ради.

Іншою умовою є залучення запозичень тільки до бюджету розвитку, тобто для реалізації капітальних проєктів. Це відповідає бізнесовій практиці, де запозичення беруться зазвичай лише на інвестиційні проєкти, а не на поточну діяльність. Було введено поняття «бюджет розвитку», який було віднесено до спеціального фонду бюджету, що на той час також було політичним рішенням.

Спочатку було дозволено тільки внутрішні запозичення, потім — також зовнішні, що, з одного боку, інтегрувало місцеве самоврядування в міжнародний банківський ринок, а з іншого — вимагало високої кваліфікації для підготовки проєктів запозичень.

Денис Улютін роз’яснює, що були випадки, коли деякі громади, беручи позики, не зважали на реальні надходження до свого бюджету: «Ці процеси запустилися ще десять років тому, коли почалася фінансова децентралізація. Зараз, під час війни, партнери кредитують громади, зокрема щоби ті відновили інфраструктуру. Саме тому 2022 року внесли зміни, аби всі громади, коли беруть кредит, керувалися показниками реальних надходжень. Не можна спиратися на якісь фантастичні мрії, коли йдеться про бюджет. Ми точно не мали на меті позбавити місцеву владу ресурсів для здійснення капітальних інвестицій. І тут додатково зауважу, що українські банки також мають серйозний кредитний потенціал й іноді їхні ресурси залучати для громади навіть вигідніше. Ба більше, уряд подав на розгляд парламенту законопроєкт (№11131), який дасть змогу місцевій владі управляти місцевим боргом ефективніше, залучаючи кредитні ресурси для погашення боргів, які вони взяли в попередні роки».

Очільник Асоціації міст Олександр Слобожан наголошує, що до цього проєкту подали правки і їх потрібно врахувати: «Справедливо буде відновити 2025 року зарахування до бюджетів громад «силового» ПДФО — поліція, пожежники, судді та прокурори живуть і працюють у громадах, тому їхній податок має бути в місцевих бюджетах».

Але повернімося до запозичень та боргів. Бюджетне законодавство передбачає, що місцева влада може брати в борг кошти за таких умов:

• сукупний обсяг запозичень до місцевого бюджету не може перевищувати обсяг дефіциту бюджету розвитку місцевого бюджету на відповідний рік;
• кошти від місцевого запозичення залучаються до фінансування лише бюджету розвитку відповідного місцевого бюджету;
• видатки на обслуговування місцевого боргу не можуть щорічно перевищувати 10% видатків від загального фонду відповідного місцевого бюджету протягом будь-якого періоду, коли планується обслуговування боргу;
• загальний обсяг місцевого боргу та гарантованого Автономною Республікою Крим чи територіальною громадою міста боргу станом на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 200% (для міста Києва — 400%), середньорічного індикативного прогнозного обсягу надходжень бюджету розвитку;
• витрати з погашення місцевого боргу здійснюються з бюджету розвитку відповідного місцевого бюджету.

Також було введено запобіжники проти політичних рішень. Так, витрати на обслуговування та погашення місцевого боргу здійснює місцевий фінансовий орган відповідно до кредитних договорів, а також нормативно-правових актів, за якими виникають боргові зобов’язання Автономної Республіки Крим чи територіальних громад незалежно від обсягу коштів, визначеного на таку мету рішенням про місцевий бюджет.

Якщо очікуваний обсяг витрат на обслуговування та погашення місцевого боргу перевищить обсяг коштів, визначений рішенням про місцевий бюджет на таку мету, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, міська рада вносять відповідні зміни до рішення про місцевий бюджет.

Було визначено суто технічні умови балансування двох частин бюджету — поточних видатків і розвитку.

Міністерство фінансів з огляду на національну практику ігнорування норм законів залишило за собою право погоджувати запозичення. Тепер це право перетворилося на правило мовчазної згоди: якщо в установлений термін Мінфін не заперечує проти запозичення, то воно отримує «зелене світло».

Бюджетний кодекс передбачає також виникнення непрямої заборгованості через надання місцевих гарантій, зазвичай комунальним підприємством. Водночас такі гарантії розглядаються як прямі запозичення місцевого бюджету.

Очевидно, що місцеві бюджети є ласим шматком для фінансових установ, які не проти заробити на позичальнику, котрий ніколи не збанкрутує. Причому цей інтерес є не лише в українських банків, а й у закордонних, нерідко з гучним іменем. Наприклад, Європейський банк реконструкції та розвитку активно кредитує комунальні підприємства, однак, як свідчить практика, під драконівські зобов’язання.

Так, позика цього банку для комунального транспортного підприємства в Полтаві передбачає справді низькі базові ставки самого ЄБРР. А от обслуговуючий іноземний банк встановлює плаваючі ставки щороку з огляду на оцінку ним ризиків. Тому в сукупності позика стає дорожчою, ніж пряме запозичення в українських банках. Крім того, в умовах договору не передбачено закінчення контракту раніше встановленого терміну, зокрема виплати достроково всієї суми боргу. Такі й не тільки підводні камені трапляються в багатьох договорах про запозичення.

Однак попри всі ризики й обмеження місцевих запозичень місцева влада усвідомлює їх логічність. Адже принцип «береш у борг чуже, а повертаєш своє» таки охолоджує народних обранців, особливо якщо на сторожі інтересів місцевого бюджету стоїть суворий, але справедливий Мінфін.

Цікаво, що 2020 року уряд генерував законопроєкт, який «спрощував» бюджетну класифікацію й пропонував ліквідувати бюджети розвитку. Тоді на захист бюджетної конструкції стали місцеві фінансові органи та голови громад. Це наочно продемонструвало стійкість і життєздатність запровадженої 2001 року системи місцевих бюджетів.

Як і в низці інших секторів публічної діяльності, місцеве самоврядування демонструє кращу конкурентоспроможність, ніж держава.

А що ж робити з державним бюджетом?

Насамперед запровадити такі ж норми щодо запозичень, як і для місцевих бюджетів із виділенням бюджету розвитку. Це, звісно, не стане панацеєю, оскільки вимоги політичного характеру, які до того ж формулюються не на Грушевського, а на Банковій, зазвичай переважають над нормами закону. Але принаймні Мінфін матиме формальні підстави для застережень.

Коли з’являться пропозиції «грандіозного будівництва» коштом держбюджету, їх ініціатору доведеться дати відповідь на низку запитань, зокрема:

• який економічний ефект дасть проєкт у середньостроковій перспективі (яка додана вартість з’явиться від пожвавлення бізнесової діяльності, які додаткові доходи генеруватиме економіка і як вони співвідносяться з видатками на реалізацію проєкту);
• на який період розрахований проєкт, якими є щорічні видатки на його реалізацію;
• скільки доходів очікується від джерел, які можуть зараховуватися тільки до бюджету розвитку, зокрема від приватизації державного майна;
• які кошти можна виділити із загального фонду до бюджету розвитку;
• чи можна умовно прив’язати запозичення до окремих завдань проєкту для оцінки їх економічної ефективності.

Необхідно перейти до середньострокового бюджетування видатків бюджету розвитку державного бюджету. Саме бюджетування, а не прогнозування, яке намагаються зараз здійснювати, адже останнє не створює довгострокових зобов’язань держави, необхідних для ухвалення бізнесових рішень. Це зумовить передбачуваність бюджетної політики на середньострокову перспективу.

Все це наблизить Україну до заповітної мети — вступу до ЄС, де бюджетних правил прийнято дотримуватись. Але для цього державі потрібно повчитись у місцевого самоврядування ощадливості, відповідальності та бюджетної дисципліни.