Государственный долг и займы местных громад. Какая стратегия должна быть у Украины?

Верховная Рада и местные громады планируют бюджет страны и местные бюджеты на следующий год. Но на рассмотрение парламента уже подготовили и срочные изменения в госбюджет на 2024 год. Война требует значительных ресурсов. Средства, которые мы получаем от наших партнеров — стран ЕС и США, — направляются на социальную сферу, и государству придется не просто отдавать их, но и платить проценты за займы.

В прошлом году, когда нужны были дополнительные средства в государственный бюджет, государство забрало у громад так называемый военный НДФЛ. Это налог на доходы военнослужащих, полицейских и лиц рядового и начальственного состава, который раньше платили в местный бюджет. Но такие шаги помогли закрыть лишь пятую часть потребностей государства. Ассоциация городов Украины заявляла, что Минфин, предоставив ей на запрос данные, по сути, признал такое решение неэффективным. А какие могут быть эффективными?

Если речь идет об увеличении доходов государственного бюджета, то существенным шагом стало бы экономическое бронирование. Владелец бизнеса Алексей объясняет общественной инициативе «Голка», как приходится выживать в условиях войны.

«Сейчас работодатель должен сам подавать в ТЦК и СП информацию о тех, кого можно забрать в армию. Но в бизнесе есть сотрудники, критично необходимые для его функционирования. Вот таких людей владельцы бизнеса вынуждены освобождать и оплачивать их работу наличными. Государство при этом не получает средства, которые имело бы, если бы эти работники были трудоустроены официально. Ни один бизнес не будет платить высокую цену экономического бронирования и бронировать сотрудников, которые не нужны ему критично. Поэтому экономическое бронирование нужно принять как можно быстрее, ведь оно способствует развитию экономики страны. Надо думать, как поднимать свою экономику, а не просто брать за рубежом займы, которые будут возвращать наши дети».

Вместе с тем экономическое бронирование должно распространяться и на наших граждан за рубежом, которые должны платить налоги и взносы в бюджет и фонды Украины. Если экономическое бронирование будет действовать как в Украине, так и за рубежом, то граждане Украины, которые работают за ее пределами, должны иметь те же права и гарантии, когда вернутся домой.

Если рассмотреть расходы государственного бюджета, то существенную их часть составляют дотации Пенсионному фонду, который концептуально должен быть бездефицитным. Изменения в пенсионном законодательстве давно назрели, и уменьшение дефицита Пенсионного фонда станет лишь одним из позитивных последствий реформы, если ее будут проводить честно и разумно.

Но самая большая головная боль госбюджета — расходы на возврат и обслуживание государственного долга. Он растет как в абсолютных значениях, так и в пропорции к ВВП.

Вот какова динамика совокупного государственного долга и ВВП Украины с 2009 по 2024 год (млн грн).

Так вот, обслуживание государственного долга растет даже быстрее, чем сам долг. В 2023 году эта статья расходов съедала 326 млрд грн, а в 2024-м составит 420 млрд грн. Это почти столько, сколько не хватает на военные нужды.

И вообще Украина приблизилась к долговой воронке, когда наращивание расходов на обслуживание долга превышает дополнительный ресурс доходов бюджета, то есть доля таких расходов неуклонно растет, как раковая опухоль. Кстати, это как раз и стало причиной бюджетного кризиса Греции в 2010 году, что побудило ЕС установить более жесткие требования к управлению дефицитом и долгом в национальных бюджетах.

Сейчас Верховная Рада инициировала повышение налогов на бизнес, который и раньше был далеко не в самой лучшей форме, а теперь и подавно страдает из-за турбулентности военного времени.

Первый заместитель министра финансов Денис Улютин рассказывает «Голке», когда государственный долг должен уменьшиться: «Внешний долг растет в условиях войны больше десяти лет. За этот период было значительное падение ВВП, как и курса гривни. На ситуацию отрицательно повлияла и пандемия. Но Украина едва ли не единственная страна, которая смогла в 2021 году уменьшить соотношение госдолга к ВВП сразу после начала пандемии. Вместе с тем полномасштабное вторжение России в 2022 году вызвало резкое увеличение расходов госбюджета на фоне уменьшения доходов. Дефицит бюджета вырос до 20% ВВП. Три последних года подряд уровень дефицита находится почти на одинаковом уровне. Сейчас МВФ проводит анализ устойчивости нашего долга. Мы обязались достичь вполне конкретных показателей: за четыре года соотношение долга к ВВП должно быть 82%, а до 2033 года мы должны выйти на 65%. У Минфина есть стратегия, как этого достичь».

Как местным бюджетам удалось избежать таких долгов?

Вместе с тем задолженность местных бюджетов достаточно скромная. Это связано с нормами Бюджетного кодекса, который готовили в начале 2000-х. Тогда международные финансовые учреждения навязали Украине бюджетную классификацию для госбюджета, которая применяется для стран третьего мира, где нет четких ограничений по государственным заимствованиям. Тогда бюджетный комитет возглавляла Юлия Тимошенко («Батьківщина»), и ее удалось убедить, что для местных бюджетов нужны такие же правила, как те, что применяются в странах Европы. В частности во Франции, которая учла ошибки во время проведения децентрализации в начале 80-х годов ХХ века. Тогда органы местного самоуправления получили много свободы действий и прогнозируемо влезли в огромные долги.

Ведь за счет налогоплательщиков щедрыми хотят быть не только депутаты парламента, но и избранники в местные рады, которые готовятся к следующим выборам.

Во Франции приняли жесткие изменения в законы, регулирующие заимствования местных бюджетов. Эти нормы перенесли на украинскую почву. В первую очередь законодатель определил круг местных бюджетов, имеющих право на заимствования, учитывая наличие собственных доходов, таких как местные налоги и сборы и уровень финансовой автономии. Тогда это были только города областного значения и АРК (что, в конце концов, было политическим решением). После проведения реформы админтерустройства и уравнивания в полномочиях всех органов местного самоуправления базового уровня право на заимствования получили также сельские и поселковые рады.

Другим условием является привлечение заимствований только в бюджет развития, то есть для реализации капитальных проектов. Это отвечает бизнес-практике, где заимствования берут обычно лишь на инвестиционные проекты, а не на текущую деятельность. Было введено понятие «бюджет развития», который отнесли в специальный фонд бюджета, что к тому времени тоже было политическим решением.

Сначала разрешили только внутренние заимствования, потом — и внешние, что, с одной стороны, интегрировало местное самоуправление в международный банковский рынок, а с другой — требовало высокой квалификации для подготовки проектов заимствований.

Денис Улютин разъясняет, что были случаи, когда некоторые громады, беря займы, не учитывали реальные поступления в свой бюджет: «Эти процессы запустились еще десять лет назад, когда началась финансовая децентрализация. Сейчас, во время войны, партнеры кредитуют громады, в частности на восстановление инфраструктуры. Именно поэтому в 2022 году внесли изменения, чтобы все громады, когда берут кредит, руководствовались показателями реальных поступлений. Нельзя опираться на какие-то фантастические мечты, когда речь идет о бюджете. Мы точно не имели целью лишить местную власть ресурсов для осуществления капитальных инвестиций. И здесь дополнительно замечу, что у украинских банков также есть серьезный кредитный потенциал, и иногда их ресурсы привлекать для громады даже выгоднее. Более того, правительство подало на рассмотрение парламента законопроект (№11131), который позволит местной власти управлять местным долгом эффективнее, привлекая кредитные ресурсы для погашения долгов, взятых в предыдущие годы».

Глава Ассоциации городов Александр Слобожан подчеркивает, что к этому проекту подали правки, и их нужно учесть: «Справедливо будет восстановить в 2025 году зачисления в бюджеты громад «силового» НДФЛ — полиция, пожарники, судьи и прокуроры живут и работают в громадах, поэтому их налог должен быть в местных бюджетах».

Но вернемся к заимствованиям и долгам. Бюджетное законодательство предусматривает, что местная власть может брать в долг средства при условии если:

• совокупный объем заимствований в местный бюджет не превышает объем дефицита бюджета развития местного бюджета на соответствующий год;
• средства от местного заимствования привлекаются к финансированию только бюджета развития соответствующего местного бюджета;
• расходы на обслуживание местного долга ежегодно не превышают 10% расходов от общего фонда соответствующего местного бюджета на протяжении любого периода, когда планируется обслуживание долга;
• общий объем местного долга и гарантированного Автономной Республикой Крым или территориальной громадой города долга по состоянию на конец бюджетного периода не превышает 200% (для города Киева — 400%) среднегодового индикативного прогнозного объема поступлений бюджета развития;
• расходы по погашению местного долга осуществляются из бюджета развития соответствующего местного бюджета.

Также были введены предохранители против политических решений. Так, расходы на обслуживание и погашение местного долга проводит местный финансовый орган согласно кредитным договорам, а также нормативно-правовым актам, по которым возникают долговые обязательства Автономной Республики Крым или территориальных громад независимо от объема средств, определенного на такую цель решением о местном бюджете.

Если ожидаемый объем расходов на обслуживание и погашение местного долга превысит объем средств, определенный решением о местном бюджете на такую цель, Верховная Рада Автономной Республики Крым, городская рада вносят соответствующие изменения в решение о местном бюджете.

Были определены сугубо технические условия балансирования двух частей бюджета — текущих расходов и развития.

Министерство финансов, учитывая национальную практику игнорирования норм законов, оставило за собой право согласовывать заимствования. Теперь это право превратилось в правило молчаливого согласия: если в установленный срок Минфин не возражает против заимствования, оно получает зеленый свет.

Бюджетный кодекс предусматривает также возникновение косвенной задолженности из-за предоставления местных гарантий, обычно коммунальным предприятием. Вместе с тем такие гарантии рассматриваются как прямые заимствования местного бюджета.

Очевидно, что местные бюджеты — это лакомый кусок для финансовых учреждений, они не прочь заработать на заемщике, который никогда не обанкротится. Причем этот интерес есть не только у украинских банков, но и у зарубежных, нередко с громким именем. Например, Европейский банк реконструкции и развития активно кредитует коммунальные предприятия, однако, как свидетельствует практика, под драконовские обязательства.

Так, заем этого банка для коммунального транспортного предприятия в Полтаве предусматривает действительно низкие базовые ставки самого ЕБРР. А вот обслуживающий иностранный банк устанавливает плавающие ставки, ежегодно учитывая оценку им рисков. Поэтому в совокупности заем становится дороже, чем прямое заимствование в украинских банках. Кроме того, в условиях договора не предусмотрено окончание контракта ранее установленного срока, в частности выплаты досрочно всей суммы долга. Такие и не только подводные камни случаются во многих договорах о заимствовании.

Однако, несмотря на все риски и ограничения местных заимствований, местная власть осознает их логичность. Ведь принцип «берешь взаймы чужое, а возвращаешь свое» все-таки охлаждает народных избранников, особенно если на страже интересов местного бюджета стоит суровый, но справедливый Минфин.

Интересно, что в 2020 году правительство генерировало законопроект, который «упрощал» бюджетную классификацию и предлагал ликвидировать бюджеты развития. Тогда на защиту бюджетной конструкции встали местные финансовые органы и главы громад. Это наглядно продемонстрировало устойчивость и жизнеспособность внедренной в 2001 году системы местных бюджетов.

Как и в ряде других секторов публичной деятельности, местное самоуправление демонстрирует лучшую конкурентоспособность, чем государство.

А что же делать с государственным бюджетом?

Прежде всего ввести такие же нормы по заимствованиям, как и для местных бюджетов с выделением бюджета развития. Это, конечно, не станет панацеей, поскольку требования политического характера, которые к тому же формулируются не на Грушевского, а на Банковой, обычно преобладают над нормами закона. Но, по крайней мере, Минфин будет иметь формальные основания для оговорок.

Когда появятся предложения «грандиозного строительства» за счет госбюджета, их инициатору придется ответить на ряд вопросов, в частности:

• какой экономический эффект даст проект в среднесрочной перспективе (какая добавленная стоимость появится от оживления бизнес-деятельности, какие дополнительные доходы будет генерировать экономика и как они соотносятся с расходами на реализацию проекта);
• на какой период рассчитан проект, каковы ежегодные расходы на его реализацию;
• сколько доходов можно ожидать от источников, которые могут зачисляться только в бюджет развития, в частности от приватизации государственного имущества;
• какие средства можно выделить из общего фонда в бюджет развития;
• можно ли условно привязать заимствования к отдельным задачам проекта для оценки их экономической эффективности.

Нужно перейти к среднесрочному бюджетированию расходов бюджета развития государственного бюджета. Именно бюджетирование, а не прогнозирование, которое стараются сейчас проводить, ведь последнее не создает долгосрочные обязательства государства, необходимые для принятия бизнес-решений. Это обусловит предсказуемость бюджетной политики на среднесрочную перспективу.

Все это приблизит Украину к заветной цели — вступлению в ЕС, где бюджетные правила принято соблюдать. Но для этого государству нужно поучиться у местного самоуправления бережливости, ответственности и бюджетной дисциплине.