Реформирование Счетной палаты. Наконец снова

Счетная палата — важный орган в системе органов государственной власти, ведь именно на нее возложен контроль над использованием средств государственного бюджета. Аналогичные по функциям ведомства в развитых странах — это мощные и влиятельные институты с чрезвычайно высоким авторитетом и уровнем экспертизы. К этому же результату стремимся и мы, правда, в основном по принуждению западных партнеров, осуществляя реформирование украинской Счетной палаты (СП).

Фактически СП должна мониторить эффективность использования государственных средств разными государственными органами, что среди прочего может иметь существенное значение при рассмотрении вопроса о расширении/сужении финансирования этих органов, (не)целесообразности их реорганизации или ликвидации и т.д. При такой роли «надзирателя над публичными финансами» как члены Счетной палаты, так и сам орган должны иметь чистую репутацию и непререкаемый авторитет, чтобы их аудит воспринимался как профессиональная объективная оценка, а выполнение рекомендаций способствовало улучшению состояния администрирования бюджетных средств.

Тем более актуальной стала роль СП с началом полномасштабной войны, когда украинский бюджет поддерживается большим количеством иностранных доноров, которые хотят подтвердить своим налогоплательщикам, что выделенная Украине поддержка не осела в карманах коррумпированных чиновников, а была использована по назначению для борьбы с агрессором.

Однако текущее правовое регулирование деятельности Счетной палаты создает ряд проблем, которые значительно снижают эффективность этого органа, а в некоторых случаях даже подрывают его деятельность в целом. Поэтому международные партнеры неоднократно призывали принять изменения в законодательство о Счетной палате, чтобы реформировать ее согласно лучшим мировым практикам. Соответствующий законопроект недавно парламентом был принят за основу.

Среди самых важных изменений, к которым призывали представители мирового сообщества, можно отметить расширение полномочий СП на все публичные финансы и усиление независимости Счетной палаты.

Что касается расширения полномочий, то на сегодняшний день этот орган осуществляет аудит поступлений и расходов государственного бюджета (в частности и использования средств государственного бюджета, предоставленных местным бюджетам и фондам общеобязательного государственного социального и пенсионного страхования). Вместо этого законопроект предлагает предоставить Счетной палате право проверять не только поступления/использование в/из государственного бюджета, но и бюджеты органов местного самоуправления, государственных предприятий и внебюджетных фондов.

В условиях войны вопрос эффективного расходования средств (значительная часть которых получена от внешних доноров) имеет критическое значение. Ведь, кроме понятной необходимости в закупках оружия, техники и другого оборудования собственно для ведения войны, честное, прозрачное и эффективное использование предоставленных иностранными налогоплательщиками средств является прививкой от упреков популистов, которые требуют прекратить дальнейшую поддержку Украины, поскольку якобы большинство предоставленных средств оседает в карманах чиновников и вообще Украина — это failed state.

Кроме того, не стоит забывать, что иностранное финансирование не может тратиться собственно на ведение войны, а является вливанием средств в поддержку социальной сферы. А значит, разграничение таких средств и возможность продемонстрировать результаты их расходования критически важны как для международных партнеров, так и для украинского населения. Не стоит перечислять, сколько скандалов возникало в разных уголках Украины, где органы местного самоуправления расходовали средства на дороги, парки, скверы вместо закупки дронов, содействия в налаживании производства разного рода техники, поддержки лечения и реабилитации ветеранов.

Распространение мандата СП на аудит внебюджетных фондов также выглядит полезным и оправданным шагом. Поскольку, например, вопрос пенсий и функционирования Пенсионного фонда в Украине — это проблемная тема даже в мирное время. При этом выплата пенсий сейчас и в будущем в случае выезда большого количества трудоспособных украинцев за границу — это стратегический вызов для государства в целом. Так что аудит поступления и расходования средств внебюджетными фондами может быть ценным звеном для получения информации, необходимой для принятия управленческих решений, а также механизмом повышения эффективности управления средствами фонда.

Таким образом, расширение полномочий Счетной палаты на все публичные финансы теоретически должно способствовать большей прозрачности и эффективности формирования и использования бюджетов всех уровней и дать ответы на вопросы как украинского общества, так и международных партнеров. Кроме того, законопроект предусматривает некоторые процедуры рассмотрения отчетов и рекомендаций Счетной палаты комитетом, чтобы деятельность СП не носила исключительно декларативный характер, а приобрела большее прикладное значение.

Также необходимо обратить внимание на усиление независимости СП, ведь без этого шага Счетная палата может, с одной стороны, никак не усилиться в результате законодательных изменений, а, с другой — наоборот, стать карательным инструментом в руках государства, который будут адресно направлять на нелояльных руководителей государственных органов, органов местного самоуправления или других должностных лиц.

Так, во-первых, усиливается финансовая независимость Счетной палаты в результате определения заработных плат в законе. Это в некоторой степени должно обезопасить членов СП от давления Кабмина или парламентариев при утверждении государственного бюджета. Также уменьшится влияние Министерства финансов на формирование бюджета и зарплат всех должностных лиц аппарата СП.

Во-вторых, предполагается ввести должности государственных аудиторов, которые не будут относиться к госслужащим (хотя все же будут обязаны подавать декларации согласно антикоррупционному законодательству). Это необходимо для того, чтобы уменьшить влияние Нацагентства госслужбы или Кабинета министров Украины на таких аудиторов. Ведь пока такие аудиторы являются государственными служащими, то относительно них можно инициировать проведение разного рода расследований, что фактически может срывать их работу по аудиту тех или иных бюджетов. То есть такое изменение должно разорвать замкнутый круг, когда СП может проверять некоторые госорганы, а эти госорганы могут проверять аудиторов СП.

Что же касается назначения членов СП (численность которых должна уменьшиться с 13 до 11), то согласно законопроекту оно должно происходить через прозрачный конкурс, в котором решающий голос будет у международных экспертов (в этом случае проводятся аналогии с конкурсами на должности руководителей антикоррупционных органов, когда международные эксперты должны обеспечить объективную оценку кандидатов, а не протягивание власть имущими удобных и подконтрольных им лиц).

К тому же вводится оценка деятельности Счетной палаты один раз в пять лет. Проводить такое оценивание должен один из членов международной ассоциации вышестоящих органов аудита.

Таким образом, законопроект №10044-д призван качественно усилить Счетную палату как действительно независимый орган, который должен помочь Украине более эффективно использовать публичные финансы, повысить прозрачность бюджетных процессов и дать ответы на запросы как украинского общества, так и международных партнеров. Приятным бонусом станет предоставление бюджетной помощи от США на сумму 500 млн долл. после принятия законопроекта в первом чтении и 1 млрд долл. после принятия в целом. И настоящим вызовом — имплементация упомянутых изменений на практике, ведь опыт показывает, что именно практическая реализация реформы вызывает наибольшее сопротивление старой системы.