Реформування Рахункової палати. Нарешті знов

Рахункова палата є важливим органом у системі органів державної влади, адже саме на неї покладено контроль за використанням коштів державного бюджету. Аналогічні за функціями відомства у розвинених країнах — це потужні й впливові інституції із надзвичайно високим авторитетом і рівнем експертизи. Цього ж результату прагнемо і ми, щоправда, здебільшого з примусу західних партнерів, здійснюючи реформування української Рахункової палати (РП).

Фактично РП повинна моніторити ефективність використання державних коштів різноманітними державними органами, що серед іншого може мати істотне значення при розгляді питання щодо розширення/звуження фінансування цих органів, (не)доцільності їхнього реорганізації чи ліквідації тощо. За такої ролі «наглядача над публічними фінансами» як члени Рахункової палати, так і сам орган повинні мати чисту репутацію та беззастережний авторитет, щоб їхні аудити сприймалися як фахова об’єктивна оцінка, а виконання рекомендацій сприяло поліпшенню стану адміністрування бюджетних коштів.

Тим більш актуальною стала роль РП із початком повномасштабної війни, коли український бюджет підтримується великою кількістю іноземних донорів, які бажають підтвердити своїм платникам податків, що виділена Україні підтримка не осіла в кишенях корумпованих чиновників, а була використана за призначенням для боротьби з агресором.

Однак поточне правове регулювання діяльності Рахункової палати створює низку проблем, які значно знижують ефективність цього органу, а в деяких випадках навіть підривають його діяльність у цілому. Тому міжнародні партнери неодноразово закликали прийняти зміни до законодавства про Рахункову палату, щоб реформувати її згідно з найкращими світовими практиками. Відповідний законопроєкт нещодавно було прийнято за основу парламентом.

Серед найважливіших змін, до яких закликали представники світової спільноти, можна зазначити розширення повноважень РП на всі публічні фінанси та посилення незалежності Рахункової палати.

Щодо розширення повноважень, то на сьогодні цей орган здійснює аудит надходжень і витрат державного бюджету (зокрема і використання коштів державного бюджету, наданих місцевим бюджетам і фондам загальнообов’язкового державного соціального і пенсійного страхування). Натомість законопроєкт пропонує надати Рахунковій палаті право перевіряти не тільки надходження/використання до/з державного бюджету, а й бюджети органів місцевого самоврядування, державних підприємств і позабюджетних фондів.

В умовах війни питання ефективного витрачання коштів (значну частину яких отримано від зовнішніх донорів) має критичне значення. Адже, крім зрозумілої потреби в закупівлі зброї, техніки та іншого обладнання для власне ведення війни, чесне, прозоре та ефективне використання наданих іноземними платниками податків коштів є щепленням від закидів популістів, які вимагають припинити подальшу підтримку України, оскільки нібито більшість наданих коштів осідає в кишенях чиновників і взагалі Україна — це failed state.

Крім того, не слід забувати, що іноземне фінансування не може витрачатися власне на ведення війни, а є вливанням коштів на підтримку соціальної сфери. Відтак, розмежування таких коштів і можливість продемонструвати результати їхнього витрачання є критично важливими як для міжнародних партнерів, так і для українського населення. Не варто перелічувати, скільки скандалів виникало в різних куточках України, де органи місцевого самоврядування витрачали кошти на дороги, парки, сквери замість закупівлі дронів, сприяння в налагодженні виробництва різного роду техніки, підтримки лікування та реабілітації ветеранів.

Поширення мандата РП на аудит позабюджетних фондів також виглядає корисним і виправданим кроком. Оскільки, наприклад, питання пенсій і функціонування Пенсійного фонду в Україні — це проблемна тема навіть у мирні часи. Натомість виплата пенсій зараз і в майбутньому за умови виїзду великої кількості працездатних українців за кордон — це стратегічний виклик для держави в цілому. Тож аудит надходження та витрачання коштів позабюджетними фондами може бути цінною ланкою для отримання необхідної для прийняття управлінських рішень інформації, а також механізмом підвищення ефективності управління коштами фонду.

Відтак, розширення повноважень Рахункової палати на всі публічні фінанси в теорії має посприяти більшій прозорості та ефективності формування та використання бюджетів усіх рівнів і дати відповіді на питання як українського суспільства, так і міжнародних партнерів. Крім того, законопроєкт передбачає певні процедури розгляду звітів і рекомендацій Рахункової палати комітетом, щоб діяльність РП не мала виключно декларативний характер, а набула більш прикладного значення.

Також необхідно звернути увагу на посилення незалежності РП, адже без цього кроку Рахункова палата може, з одного боку, ніяк не підсилитись у результаті законодавчих змін, а, з іншого — навпаки, стати каральним інструментом у руках держави, який будуть адресно нацьковувати на нелояльних керівників державних органів, органів місцевого самоврядування чи інших посадових осіб.

Так, по-перше, посилюється фінансова незалежність Рахункової палати в результаті визначення заробітних плат у законі. Це до певної міри має убезпечити членів РП від тиску Кабміну чи парламентаріїв при затвердженні державного бюджету. Також зменшиться вплив Міністерства фінансів на формування бюджету та зарплат усіх посадовців апарату РП.

По-друге, передбачається запровадження посади державних аудиторів, які не належатимуть до держслужбовців (хоча все ж будуть зобов’язані подавати декларації відповідно до антикорупційного законодавства). Це потрібно для того, щоб зменшити вплив Нацагентства держслужби чи Кабінету міністрів України на таких аудиторів. Адже допоки такі аудитори є державними службовцями, то щодо них можна ініціювати проведення різного роду розслідувань, що фактично може зривати їхню роботу щодо проведення аудиту тих чи інших бюджетів. Тобто така зміна має розірвати замкнене коло, коли РП може перевіряти певні держоргани, а ці держоргани можуть перевіряти аудиторів РП.

Що ж до призначення членів РП (чисельність яких має зменшитися із 13 до 11), то згідно із законопроєктом воно має відбуватися через прозорий конкурс, в якому вирішальний голос буде у міжнародних експертів (у цьому разі проводяться аналогії з конкурсами на посади очільників антикорупційних органів, коли міжнародні експерти повинні забезпечити об’єктивну оцінку кандидатів, а не протягування високопосадовцями зручних і підконтрольних їм осіб).

На додачу запроваджується оцінка діяльності Рахункової палати один раз на п’ять років. Проводити таку оцінку має один із членів міжнародної асоціації вищих органів аудиту.

Таким чином, законопроєкт №10044-д покликаний якісно підсилити Рахункову палату як справді незалежний орган, який повинен допомогти Україні ефективніше використовувати публічні фінанси, підвищити прозорість бюджетних процесів і дати відповіді на запити як українського суспільства, так і міжнародних партнерів. Приємним бонусом стане надання бюджетної допомоги від США на суму 500 млн дол. після прийняття законопроєкту в першому читанні та 1 млрд дол. після прийняття в цілому. І справжнім викликом — імплементація згаданих змін на практиці, адже досвід показує, що саме практична реалізація реформи викликає найбільший спротив старої системи.