Бюджет-2025: основные показатели и векторы изменений

Проектом бюджета на 2025 год закладывается уменьшение относительной величины доходов Сводного бюджета до 33,3% ВВП по сравнению с 41,9 и 47,5% ВВП в 2022–2023 годах. Аналогичная траектория присуща и динамике доходов бюджета без учета иностранных грантов (см. рис. 1). Это указывает на определенные резервы увеличения как доходной, так и расходной частей бюджета, которые будут задействованы при доработке проекта бюджета.

Расходы Сводного бюджета в 2025 году прогнозируются на уровне 52,7% ВВП, что ниже плана 2024-го (56,9% ВВП), но выше довоенного уровня (33,9% ВВП). Ровно половина бюджета 2025 года будет покрывать функции обороны, безопасности и охраны правопорядка. Расходы после вычитания этих функций — 26,4% ВВП — будут почти соответствовать уровню 2023 года, но отставать от показателей 2021–2022 годов.

На рис. 2 показана траектория расходов Сводного бюджета по функциям государства. В процентах к ВВП наиболее заметно выросли расходы на оборону — с 2,3% ВВП в 2021 году до 32,1% ВВП в 2023-м. Проектом бюджета на 2025 год закладывается их снижение до 18,8% ВВП, но в случае продолжения боевых действий до конца 2025-го надо ожидать внесения поправок в бюджет с увеличением оборонных расходов. Расходы на общественный порядок и безопасность должны вырасти с 3,2% ВВП в 2021 году до 7,5% ВВП в 2025-м, оставаясь на неизменном уровне с 2024 года.

Направление существенной части бюджетных ресурсов на финансирование военно-оборонных действий в условиях внешней агрессии сопровождается сокращением реального финансирования сфер социальной защиты и развития человеческого капитала. Так, расходы Сводного бюджета на образование в 2025 году должны составить 4,4% ВВП, тогда как в 2021-м они достигали 5,7% ВВП. Основное бремя сокращения бюджетного финансирования придется на общее среднее образование (падение на 0,7 процентного пункта ВВП относительно 2021 года) и высшее образование (падение на 0,4 п.п.).

Расходы на здравоохранение предполагается уменьшить с 3,7% ВВП в 2021 году до 2,9% ВВП в 2025-м. Притом что в 2022–2024 годах они финансировались на более высоком уровне. Уменьшение перечня или качества медицинских услуг в государственных учреждениях здравоохранения при массовых ранениях людей на фронте и в тылу — крайне опасное явление. Во время войны расходы бюджета на медицинские услуги, очевидно, должны носить приоритетный характер и финансироваться на надлежащем уровне.

Расходы на социальную защиту достигнут в 2025 году минимальной отметки — 5,7% ВВП, в то время как в 2022–2023 годах они финансировались на уровне 8,7 и 7,9% ВВП. Номинально расходы этого вида будут уменьшены на 54,5 млрд грн относительно плана на 2024 год, что объясняется сокращением дотаций Пенсионному фонду, выплат жилищных субсидий и пособий гражданам, оказавшимся в сложных жизненных обстоятельствах. С 1 января 2025 года запланировано внедрение базовой социальной помощи, которая заменит помощь малообеспеченным семьям; лицам с инвалидностью; помощь на детей одиноким матерям и на детей в многодетных семьях и т.д.

Все более растущие объемы бюджетных средств будут поглощаться процентными выплатами по долгу, которые в 2025 году достигнут 5,7% ВВП. В 2025-м по этой статье будет израсходовано на 72 млрд грн больше, чем в 2024 году. Движущими силами роста таких выплат являются удержание на высоком уровне учетной ставки НБУ и предложение банкам высокодоходных депозитных сертификатов. Это сужает бюджетное пространство для финансирования как оборонных, так и социально-гуманитарных расходов государства.

Анализ расходов по экономической структуре указывает на тревожную тенденцию сокращения доли капитальных расходов бюджета: с 9% их общего объема в 2021 году до 7,3% в 2024-м и до 5,4% в 2025 году (см. табл.). Относительно ВВП капитальные расходы должны уменьшиться с 3,2–3,7% в 2023–2024 годах до 2,6% ВВП в 2025-м.

В условиях действия военного положения капитальные расходы имеют критическое значение для национальной безопасности, обороноспособности и жизнеспособности экономики. Ведь значительная их часть имеет форму приобретения оружия и военной техники, возведения инженерно-фортификационных сооружений, восстановления энергетических объектов, устранения повреждений транспортной и социальной инфраструктуры.

В составе оборонных расходов в 2025 году на финансирование развития, закупки, ремонта вооружения, оборудования и военной техники должно быть использовано 488 млрд грн, или 5,8% ВВП. Для сравнения: в 2023 году по этой программе было израсходовано 833 млрд грн, или 12,7% ВВП, а по плану на 2024-й — 6,4% ВВП (см. рис. 3).

Вместе с тем текущие расходы Минобороны на обеспечение деятельности ВСУ (на выплату денежного обеспечения, подготовку войск, поддержку ветеранов и членов их семей) в 1,5–2 раза превышают расходы на приобретение и модернизацию оружия.

Плановое бюджетное финансирование 2024–2025 годов обеспечивает оплату приблизительно 1/3 продукции, которую могут производить отечественные предприятия оборонно-промышленного комплекса. Такое положение дел приводит к трагическим последствиям: увеличиваются человеческие потери в рядах ВСУ, снижается результативность военно-оборонительных действий Украины.

Увеличение оборонного заказа на приобретение оружия и военной техники, на мой взгляд, должно было бы реализовываться путем привлечения дополнительных доходов бюджета на финансирование обороны, а также путем перераспределения средств между текущими и инвестиционными расходами Министерства обороны и других силовых ведомств.

Стоит отметить, что уже начаты прогрессивные институциональные изменения при управлении государственными инвестициями. Разработанная при поддержке Всемирного банка модель управления инвестициями предусматривает, что доступ к бюджетному и донорскому финансированию получат только те публичные инвестиционные проекты, которые внесены в единый проектный портфель и прошли предварительную оценку.

Одним из факторов сокращения капитальных расходов бюджета является необоснованное наращивание расходов на органы государственной власти. По нашим подсчетам, в бюджете-2025 на 15 и больше процентов ассигнования будут увеличены на аппараты 23 министерств и ведомств Украины. В частности, аппарат Фонда государственного имущества будет обходиться бюджету почти втрое дороже, чем в 2024 году, а Министерства аграрной политики — в 2,4 раза. Расходы на администрацию Государственной пограничной службы вырастут на 58%, аппарат Министерства развития громад, территорий и инфраструктуры — на 47%, Бюро экономической безопасности — на 44%, Национальную комиссию по ценным бумагам и фондовому рынку — на 40%, Уполномоченного по защите государственного языка — на 35%.

То есть в то время, когда государство критически нуждается в ресурсах на материально-техническое обеспечение Сил обороны, на защиту и восстановление энергетической инфраструктуры, бюджетные ресурсы поглощаются управленческими структурами гражданской сферы. Интересны и такие сравнения: в 2023 году на финансирование государственного управления из Сводного бюджета израсходовано 99,8 млрд грн, в 2024-м ожидаются 139,1 млрд, а 2025 году — 209,7 млрд грн.

Поражают и разрывы между средней зарплатой в экономике Украины (20,6 тыс. грн в 2024 году) и в органах государственного управления. В августе 2024-го в топ-20 управленческих органов месячная зарплата варьировалась от 59 тыс. грн в Минэкономики и Госслужбе по делам детей до 69 тыс. в Государственной налоговой службе, 72 тыс. в секретариате Кабинета министров, 74 тыс. в Министерстве цифровой трансформации, 80 тыс. в Национальном совете по вопросам телевидения и радиовещания, 97 тыс. в Антимонопольном комитете и 112 тыс. грн в Национальной комиссии, осуществляющей госрегулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг.

При уже существующих разрывах в оплате труда смущают и темпы роста фонда оплаты труда для избранных структур, запланированные на 2025 год. Так, относительно 2024 года расходы на оплату труда в Бюро экономической безопасности должны повыситься на 75%, в Нацкомиссии по ценным бумагам — на 50, у Уполномоченного по защите государственного языка — на 43, в Государственной налоговой службе — на 39, в Счетной палате — на 38, в Национальном антикоррупционном бюро — на 28%.

Очевидно, что ведение продолжительной войны с экзистенциальным врагом требует максимально возможной мобилизации ресурсов на приоритетные цели и достижения высокой степени национального единства. Но очерченные выше процессы, вероятно, будут порождать противоречия между разными общественными слоями и отрицательно влиять на социально-экономическую устойчивость страны. Адекватная реакция государства на существующие вызовы требует взвешенного планирования бюджетных расходов и устранения указанных противоречий при доработке проекта бюджета Кабинетом министров и Верховной Радой.