Виклики адміністративно-територіального устрою. Як створювати нові громади та визначати межі?

З-поміж майже 1500 громад лише близько 60 мають винесені межі на Державній кадастровій карті. Розробити відповідну документацію дуже дорого, й усім громадам робити її відповідно до чинних вимог закону навіть недоцільно. Якби уряд ухвалив нові правила й не вимагав такої деталізації під час виготовлення документів, то можна було б заощадити в бюджетах громад кілька мільярдів гривень.

Але межі громад — не єдине питання, яке потребує регулювання.

На сьогодні, якби громади хотіли з кимось об’єднатися чи одна громада хотіла б роз’єднатися на декілька, що цілком реально, — потрібне нове законодавство. Відповідний проєкт мав би подати до парламенту уряд. А в уряді за це мав би відповідати Мінрегіон, який по суті на кілька років ліквідували, укрупнивши це міністерство з Мінінфраструктури. Це була стратегічна помилка.

Держава об’єднала низку громад в адміністративному порядку 2020 року після п’яти років процесу добровільного об’єднання. Парламент ухвалив постанову «Про утворення та ліквідацію районів». Таке об’єднання регулював закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад», який уже втратив актуальність.

Тому необхідні актуальні законодавчі інструменти для того, щоби продовжити реформу й дати громадам змогу коригувати свої рішення на користь подальшого розвитку.

Чому громади досі без меж?

На сьогодні, щоб визначити межі громад, треба розробити проєкти землеустрою, які коштують дуже дорого й передбачають високу деталізацію, по суті не потрібну для цілей управління територією громади. Визначені межі населених пунктів дають громаді можливість вибудовувати стратегію розвитку. Саме межі громад визначають територію юрисдикції місцевої влади.

Під час утворення нових районів уряд та обласні державні адміністрації демонстрували карти з межами районів і населених пунктів.

Але держава не бачить у таких картах реального визначення меж, поки вони не з’являться на кадастровій карті, а отже, заробити тут мають землевпорядні організації та, можливо, Держгеокадастр. Винесення меж і виготовлення проєктів землеустрою коштує чимало, й не кожна громада їх має, щоб визначити це так, як роблять для приватних і корпоративних осіб, — із точністю до 20 см.

Громадам така точність геть не потрібна.

І поки громади шукають гроші, тривають судові спори через межі, і йдеться про межу не в кілька десятків метрів, а в кілька тисяч гектарів. Взяти хоча б Київ і селище Коцюбинське, яке вклинюється в столицю. Між цими двома громадами спори тривають десятиліттями. І це через брак політичної волі затвердити межі громад такими, як на карті, розвиток громад гальмується й ми втрачаємо ресурси правоохоронної та судової систем.

Відповідно до міжнародного права, кордони затверджуються на карті мірилом 1:50 000. Це називається делімітацією. А вже демаркація, тобто відображення їх на землі, чи як то кажуть, у натурі, є предметом домовленостей між сторонами про те, де мають бути поставлені прикордонні стовпчики.

Знов-таки, є свої правила — такий кордон установлюється в межах точності карти делімітації, а вона дає похибку в 60 м. Міжнародне право зазначає, що фактичні межі проходять по середині річок, ярів, вододілу. Такі норми пропонують затвердити й у законі про адмінтерустрій. Реально межа, яка позначається на карті, описується набором так званих поворотних точок.

От тільки точність визначення координат таких точок є різною для приватного власника / користувача землі й для потреб органів влади. Визначити масштаб точності — це відповідальність уряду. І саме уряд має здійснити делімітацію меж громад. Проте він не хоче брати на себе такої відповідальності.

Керівник Держгеокадастру Дмитро Макаренко у відповіді громадській ініціативі «Голка» пояснює, що в меншому масштабі працювати можна: «Треба внести зміни до чинних нормативно-правових актів. На місцевому рівні значно краще розуміють особливості формування своїх територій і управління ними. Тому важливо почути позицію громад. Але питання потрібно терміново вирішувати: наразі в кадастрі є дані про межі лише 62 територіальних громад, із них 46 внесено поточного року. Але динаміка тішить. Відсутність офіційно внесених меж територіальних громад негативно впливає й на ефективне управління земельними ресурсами в громаді, й на адміністрування та контроль над надходженнями до місцевих бюджетів».

Експерт із територіального розвитку та місцевого самоврядування Павло Остапенко зазначає, що давно пропонував, як із мінімальними затратами це зробити: «Мінрегіон із Держгеокадастром мають розробити векторний файл і розмістити його на публічній кадастровій карті. По суті це шар геопросторових даних. У ньому мають бути межі територіальних громад. Усе, що треба зробити, — це внести зміни до Закону «Про землеустрій». Там нема чого робити — три абзаци дописати, що у громад є два роки, щоб розпочати процес розроблення проєкту землеустрою про встановлення меж. Деякі громади справді можуть погоджувати межі протягом тривалого часу, але держава має їх виявити й розуміти ситуацію. Проте більшість громад установить свої межі за принципом мовчазної згоди, й це збереже три мільярди гривень бюджетних коштів. Ви уявіть, яка це сума!»

Але питання меж — не єдине, яке слід вирішувати. Деякі громади треба роз’єднувати або, навпаки, об’єднувати. По-перше, війна вносить свої корективи, а по-друге, деякі громади створювалися як політичний компроміс. Й іноді трапляється так, що для отримання послуг мешканцям однієї громади треба переїздити в центр іншої. Тобто мешканець однієї громади користується соціальною інфраструктурою геть іншої.

Народний депутат Віталій Безгін («Слуга народу») зазначає, що таких громад, які стали політичним компромісом, справді кілька десятків, і додає, що до завершення війни країна має отримати законодавче регулювання щодо зміни меж і кількості громад: «Уже зараз ми працюємо над моделями корекції адміністративно-територіального устрою. Зміни є неминучим процесом через те, що деякі громади втратили потенціал унаслідок війни».

Коригувати межі громад дає змогу оцінка спроможності надавати послуги мешканцям. Деякі громади замалі чи за чисельністю, чи за площею, й у них або не можна організувати повноцінне функціонування виконавчих органів ради, або немає соціальної інфраструктури. Так, станом на цей рік понад 90 громад так і не утворили своїх Центрів надання адміністративних послуг, і це не ті громади, що розташовані в центрі бойових дій.

А є громади занадто великі, і їм важко надавати ці послуги якісно.

Основна місія районів, а їх 136, — ефективність управління державних органів, тобто територіальних органів виконавчої влади. Неефективність функціонування територіальних органів виконавчої влади стане очевидною після впровадження в дію нового функціоналу районних державних адміністрацій із ухваленням проєкту «Про місцеві державні адміністрації» (№4298). І кардинальним розподілом повноважень між центральними органами, територіальними органами на обласному та районному рівнях, зокрема поліції, ДСНС, ДПА. Тобто проведенням реформи, яка має назву «деконцентрація виконавчої влади».

Остапенко пояснює, що минулий адмінтерустрій діяв із 1925 року, ще за більшовиків: «Попри скепсис партнерів процес реформування ми фіналізували саме 2020 року. Але не можна просто так узяти й позбутися совєтської спадщини. Численні представники «п’ятої колони» на місцях пручалися змінам, сподівалися згодом відмотати все назад у «совок». Ворог на тимчасово окупованих територіях повертає саме старий терустрій. Тому всі політики мають розуміти важливість фіналізації реформи. Від совєтського адмінтерустрою, який будувався для авторитарної моделі, й сліду не має залишитися».

Хто має ініціювати законодавчі зміни?

Парламент призначив віцепрем’єром Олексія Кулебу, колишнього заступника голови офісу президента. Зараз він очолює Міністерство розвитку громад і територій. І саме він на цій посаді має ініціювати такі законодавчі зміни через уряд. Це має бути саме урядовий проєкт, бо визначає державну політику. Він має потрапити на розгляд парламентського Комітету з питань організації держвлади та місцевого самоврядування.

Але підготувати якісну політику міністерству вкрай важко через постійне об’єднання й роз’єднання Мінрегіону / Мінінфраструктури. Такі процеси суттєво послаблюють інституційність.

Також тут важливо наголосити: визначення «громада», немає в Законі «Про порядок вирішення окремих питань адмінтерустрою». А це базова адмінтеродиниця. Є лише визначення населених пунктів — село, селище, місто — з огляду не на критерії містобудування, а на механічну кількість населення.

Саме тому урядова ініціатива мала б відповісти на запитання, що таке громада, й на низку дуже важливих питань, які стосуються адмінтеродиниць:

• якими є вимоги для створення / ліквідації громад і як регулюються їх межі;
• хто ініціює, хто готує та хто ухвалює рішення щодо адмінтеродиниць;
• якими є правові наслідки змін в адмінтерустрої;
• якими є процедури введення в дію рішень щодо змін в адміністративно-територіальному устрої, тобто перехідні положення.

Слід зауважити, що документ, який міг би стати законодавчою ініціативою, в міністерстві давно підготовлений, але, як нам повідомляють джерела, досі не поданий на розгляд. Зрештою, навіть проєкт про просте внесення змін до постанови «Про створення та ліквідацію районів», якими передбачено формування громад у Криму, уряд не спроможний наразі подати до парламенту.

Зволікання із законодавчим забезпеченням регулювання питання адмінтерустрою вже породило судові позови щодо незаконного, на думку позивачів, об’єднання поселень.

Але рішення судів, якщо вони на користь позивачів, неможливо виконати, бо… не врегульовано порядку внесення змін до адміністративно-територіального устрою у вигляді закону.

Зрештою, основні положення документу, який би мав піти на розгляд уряду й стати законопроєктом, вже опрацьовані й спираються на практику адміністративного формування громад і районів 2020 року. Вони передбачають, що:

• зміни здійснюються у вигляді постанови ВРУ, а не закону, бо це разовий акт;
• проєкти подає тільки уряд;
• зміни, що стосуються створення та ліквідації громад, затверджує парламент, бо вони передбачають створення чи ліквідацію органу публічної влади. А от зміни конфігурації громад, вилучення чи додавання поселень уряд здійснює самостійно, з огляду на критерії спроможності;
• ініціювати зміни можуть лише безпосередньо громади або уряд, без залучення обласних і районних рад;
• перелік областей для внесення змін до Конституції залишається табу, а от змінювати їх конфігурацію Конституція не забороняє.

Міністерство повідомило громадській ініціативі «Голка», що відповідний проєкт наразі доопрацьовують.

Адмінтерустрій — це скелет держави. Й від того, наскільки вдало він скомпонований, залежить ефективність роботи державної машини та органів місцевого самоврядування. Психологічні бар’єри щодо його зміни подолані ще 10 років тому. Чинний склад парламенту дав змогу це зробити. Та чи вистачить народним обранцям снаги закінчити законодавчу частину регулювання устрою — питання відкрите. Й партнери тут не допоможуть. Треба покладатися на власну політичну волю.