Вызовы административно-территориального устройства. Как создавать новые громады и определять границы?

Среди почти 1500 громад только около 60 имеют вынесенные границы на Государственной кадастровой карте. Разработать соответствующую документацию очень дорого, и всем громадам делать ее согласно действующим требованиям закона даже нецелесообразно. Если бы правительство приняло новые правила и не требовало такой детализации во время изготовления документов, то можно было бы сэкономить в бюджетах громад несколько миллиардов гривен.

Но границы громад — не единственный вопрос, нуждающийся в регулировании.

На сегодняшний день, если бы громады хотели с кем-то объединиться или одна громада хотела бы разделиться на несколько, что вполне реально, — необходимо новое законодательство. Соответствующий проект должно было бы подать в парламент правительство. А в правительстве за это должен был бы отвечать Минрегион, который по сути на несколько лет ликвидировали, укрупнив это министерство с Мининфраструктуры. Это была стратегическая ошибка.

Государство объединило ряд громад в административном порядке в 2020 году после пяти лет процесса добровольного объединения. Парламент принял постановление «Об образовании и ликвидации районов». Такое объединение регулировал Закон «О добровольном объединении территориальных громад», уже утративший актуальность.

Поэтому необходимы актуальные законодательные инструменты, чтобы продолжить реформу и дать громадам возможность корректировать свои решения в пользу дальнейшего развития.

Почему громады до сих пор без границ?

На сегодняшний день, чтобы определить границы громад, нужно разработать проекты землеустройства, которые стоят очень дорого и предусматривают высокую детализацию, по сути не нужную для целей управления территорией громады. Именно границы населенных пунктов дают громаде возможность выстраивать стратегию развития. Именно границы громад определяют территорию юрисдикции местной власти.

Во время образования новых районов правительство и областные государственные администрации демонстрировали карты с границами районов и населенных пунктов.

Но государство не видит в таких картах реального определения границ, пока они не появятся на кадастровой карте, а следовательно, заработать здесь должны землеустроительные организации и, возможно, Госгеокадастр. Вынесение границ и изготовление проектов землеустройства стоит немало, и не у каждой громады они есть, чтобы определить это так, как делают для частных и корпоративных лиц, — с точностью до 20 см.

Громадам такая точность совершенно не нужна.

И пока громады ищут деньги, продолжаются судебные споры из-за границы, и речь идет о границе не в несколько десятков метров, а в несколько тысяч гектаров. Взять хотя бы Киев и поселок Коцюбинское, который вклинивается в столицу. Между этими двумя громадами споры идут десятилетиями. И это из-за отсутствия политической воли утвердить границы громад такими, как на карте, развитие громад тормозится, и мы теряем ресурсы правоохранительной и судебной систем.

Согласно международному праву, границы утверждаются на карте в масштабе 1:50 000. Это называется делимитацией. А уже демаркация, то есть отображение их на земле, или, как говорят, в натуре, — предмет договоренностей между сторонами о том, где должны быть поставлены пограничные столбики.

Опять же, есть свои правила — такая граница устанавливается в рамках точности карты делимитации, а она дает погрешность в 60 м. Международное право отмечает, что фактические границы проходят по середине рек, оврагов, водораздела. Такие нормы предлагают утвердить и в законе об админтерустройстве. Реально граница, обозначаемая на карте, описывается набором так называемых поворотных точек.

Вот только точность определения координат таких точек разная для частного собственника/пользователя земли и для нужд органов власти. Определить масштаб точности — это ответственность правительства. И именно правительство должно провести делимитацию границ громад. Но оно не хочет брать на себя такую ответственность.

Руководитель Госгеокадастра Дмитрий Макаренко в ответе общественной инициативе «Голка» объясняет, что в меньшем масштабе работать можно: «Надо внести изменения в действующие нормативно-правовые акты. На местном уровне намного лучше понимают особенности формирования своих территорий и управления ими. Поэтому важно услышать позицию громад. Но вопрос нужно срочно решать: сейчас в кадастре есть данные о границах только 62 территориальных громад, из них 46 внесены в текущем году. Но динамика радует. Отсутствие официально внесенных границ территориальных громад негативно влияет и на эффективное управление земельными ресурсами в громаде, и на администрирование и контроль над поступлениями в местные бюджеты».

Эксперт по территориальному развитию и местному самоуправлению Павел Остапенко отмечает, что давно предлагал, как с минимальными затратами это сделать: «Минрегион с Госгеокадастром должны разработать векторный файл и поместить его на публичной кадастровой карте. По сути это пласт геопространственных данных. В нем должны быть границы территориальных громад. Все, что надо сделать, — это внести изменения в Закон «О землеустройстве». Там нечего делать — три абзаца дописать, что у громад есть два года, чтобы начать процесс разработки проекта землеустройства об установлении границ. Некоторые громады действительно могут согласовывать границы в течение длительного времени, но государство должно их выявить и понимать ситуацию. Но большинство громад установит свои границы по принципу молчаливого согласия, и это сохранит три миллиарда гривен бюджетных средств. Вы представьте, какая это сумма!».

Но вопрос границ — не единственный, который нужно решать. Некоторые громады надо разделять или, наоборот, объединять. Во-первых, война вносит свои коррективы, а, во-вторых, некоторые громады создавались как политический компромисс. И иногда случается так, что для получения услуг жителям одной громады надо переезжать в центр другой. То есть житель одной громады пользуется социальной инфраструктурой абсолютно другой.

Народный депутат Виталий Безгин («Слуга народа») отмечает, что таких громад, ставших политическим компромиссом, на самом деле несколько десятков, и добавляет, что до завершения войны страна должна получить законодательное регулирование изменения границ и количества громад: «Уже сейчас мы работаем над моделями коррекции административно-территориального устройства. Изменения — это неизбежный процесс из-за того, что некоторые громады утратили потенциал вследствие войны».

Возможность корректировать границы громад дает оценка способности оказывать услуги жителям. Некоторые громады малые или по численности, или по площади, и в них или нельзя организовать полноценное функционирование исполнительных органов рады, или нет социальной инфраструктуры. Так, по состоянию на этот год более 90 громад так и не образовали своих Центров предоставления административных услуг, и это не те громады, которые расположены в центре боевых действий.

А есть громады слишком большие, и им трудно предоставлять эти услуги качественно.

Основная миссия районов, а их 136, — эффективность управления государственных органов, то есть территориальных органов исполнительной власти. Неэффективность функционирования территориальных органов исполнительной власти станет очевидной после введения в действие нового функционала районных государственных администраций с принятием проекта «О местных государственных администрациях» (№4298). И кардинальным распределением полномочий между центральными органами, территориальными органами на областном и районном уровнях, в частности полиции, ГСЧС, ГНА. То есть проведением реформы, которая называется «деконцентрация исполнительной власти».

Остапенко поясняет, что предыдущее админтерустройство действовало с 1925 года, еще при большевиках: «Несмотря на скепсис партнеров процесс реформирования мы финализировали именно в 2020 году. Но нельзя просто так взять и избавиться от советского наследия. Многочисленные представители «пятой колонны» на местах сопротивлялись изменениям, надеялись впоследствии отмотать все обратно в «совок». Враг на временно оккупированных территориях возвращает именно старое терустройство. Поэтому все политики должны понимать важность финализации реформы. От советского админтерустройства, которое строилось для авторитарной модели, и следа не должно остаться».

Кто должен инициировать законодательные изменения?

Парламент назначил вице-премьером Алексея Кулебу, бывшего заместителя главы офиса президента. Сейчас он возглавляет Министерство развития громад и территорий. И именно он на этой должности должен инициировать такие законодательные изменения через правительство. Это должен быть именно правительственный проект, поскольку определяет государственную политику. Он должен попасть на рассмотрение парламентского Комитета по вопросам организации госвласти и местного самоуправления.

Но подготовить качественную политику министерству крайне сложно из-за постоянного объединения и разделения Минрегиона/Мининфраструктуры. Такие процессы существенно ослабляют институционность.

Также здесь важно подчеркнуть: определения «громада», нет в Законе «О порядке решения отдельных вопросов админтерустройства». А это базовая админтерединица. Есть только определение населенных пунктов — село, поселок, город — исходя не из критерия градостроительства, а механического количества населения.

Именно поэтому правительственная инициатива должна была бы ответить на вопрос, что такое громада, и на ряд очень важных вопросов, касающихся админтерединиц:

• каковы требования для создания/ликвидации громад и как регулируются их границы;
• кто инициирует, кто готовит и кто принимает решение о админтерединицах;
• каковы правовые последствия изменений в админтерустройстве;
• каковы процедуры введения в действие решений об изменениях в административно-территориальном устройстве, то есть переходные положения.

Стоит отметить, что документ, который мог бы стать законодательной инициативой, в министерстве давно подготовлен, но, как нам сообщают источники, до сих пор не подан на рассмотрение. В конце концов, даже проект о простом внесении изменений в Постановление «О создании и ликвидации районов», которыми предусмотрено формирование громад в Крыму, правительство не способно сейчас подать в парламент.

Промедление с законодательным обеспечением регулирования вопроса админтерустройства уже породило судебные иски о незаконном, по мнению истцов, объединении поселений.

Но решения судов, если они в пользу истцов, невозможно выполнить, потому что… не урегулирован порядок внесения изменений в административно-территориальное устройство в виде закона.

Наконец, основные положения документа, который должен был бы пойти на рассмотрение правительства и стать законопроектом, уже обработаны и опираются на практику административного формирования громад и районов в 2020 году. Они предусматривают, что:

• изменения проводятся в виде постановления ВРУ, а не закона, потому что это разовый акт;
• проекты подает только правительство;
• изменения, касающиеся создания и ликвидации громад, утверждает парламент, потому что они предусматривают создание или ликвидацию органа публичной власти. А вот изменения конфигурации громад, изъятия или добавления поселений правительство проводит самостоятельно, с учетом критериев состоятельности;
• инициировать изменения могут только непосредственно громады или правительство, без привлечения областных и районных рад;
• перечень областей для внесения изменений в Конституцию остается табу, а вот изменять их конфигурацию Конституция не запрещает.

Министерство сообщило общественной инициативе «Голка», что соответствующий проект сейчас дорабатывают.

Админтерустройство — это скелет государства. И от того, насколько удачно он скомпонован, зависит эффективность работы государственной машины и органов местного самоуправления. Психологические барьеры по его изменению преодолены еще 10 лет назад. Действующий состав парламента дал возможность это сделать. Но хватит ли народным избранникам вдохновения закончить законодательную часть регулирования устройства — вопрос открытый. И партнеры здесь не помогут. Надо полагаться на собственную политическую волю.