Сектор правосудия. Как Украина выполняет рекомендации ЕС

На прошлой неделе Европейская комиссия приняла ежегодный Пакет расширения, дав детальную оценку текущему состоянию и прогрессу, достигнутому Украиной на пути в ЕС. Оценки сопровождались рекомендациями по приоритетным реформам.

В Отчете по Украине Европейская комиссия отметила, что «несмотря на продолжение захватнической войны России, Украина продемонстрировала чрезвычайную стойкость и преданность своему европейскому пути».

В Брюсселе подчеркивают, что «после первой межправительственной конференции в июне 2024 года аналитическая проверка acquis (скрининг) продвигается плавно. Если Украина выполнит все условия, Комиссия с нетерпением ждет открытия переговоров по кластерам, начиная с «Основ», как можно скорее в 2025 году».

Одним из ключевых блоков кластера «Основы» является сектор правосудия, включающий скрининг со стороны ЕК украинской судебной системы, органов прокуратуры, адвокатуры, системы исполнения судебных решений и состояния юридического образования.

Что же рекомендует Еврокомиссия Украине?

Стратегия развития сектора правосудия

Первая и одна из основных рекомендаций ЕК — это разработка и принятие нового среднесрочного стратегического документа для системы правосудия, который должен охватывать оптимизацию сети судов, систему судоустройства и управления судами, укрепление Верховного суда и усовершенствование процедуры отбора его судей, обновление процессуальных кодексов, исполнение судебных решений, альтернативное разрешение споров, цифровизацию, а также реформу адвокатуры, юридического образования и системы подготовки судей.

Над этим документом сейчас работает офис президента. На прошлой неделе профильный заместитель руководителя ОП Ирина Мудра на мероприятии «Путь Украины в ЕС: Ключевые выводы из Теневого отчета по разделу 23 «Правосудие и основоположные права» презентовала ключевые положения проекта Стратегии развития системы правосудия и конституционного судопроизводства на 2025–2029 годы.

Кроме принятия Стратегии, Мудра обещает разработать и План действий к ней с конкретными сроками, ответственными органами и КРІ. Здесь главное, чтобы сроки были реалистичными и учитывали институциональную состоятельность и количество задач, которые уже стоят перед ключевыми органами, ответственными за судебную реформу, — Высшем советом правосудия и Высшей квалификационной комиссией судей.

Важно также, чтобы пути реформирования ключевых сфер предлагались с уважением к независимости судебной власти и КСУ и воспринимались ключевыми стейкхолдерами. Тогда шансы на успех реформ значительно повышаются.

У Украины в 2019 году уже был негативный опыт судебной и прокурорской «реформ» от Руслана Рябошапки. Отрицательные последствия этого «реформирования» наша страна не может преодолеть и пять лет спустя.

Институциональная состоятельность ключевых судебных органов

Вопросу институциональной состоятельности ВСП, ВККС и Общественного совета добропорядочности посвящено значительное количество рекомендаций ЕК.

Так, в отчете речь идет о необходимости заполнить четыре вакансии в Высшем совете правосудия со стороны президента (конкурс продолжается) и съезда адвокатов (конкурс уже три года не объявляется), а также одной вакансии в ВККС (победитель конкурса станет известен до конца года).

Не менее важен для Еврокомиссии и старт работы Службы дисциплинарных инспекторов ВСП. Собеседования с кандидатами, успешно прошедшими конкурс, начнутся в ВСП уже на будущей неделе.

В Отчете ЕК речь идет и о повышении институциональной состоятельности Высшего антикоррупционного суда в связи с назначением в его состав 25 новых судей: 15 — в первую инстанцию и 10 — в апелляционную.

На будущей неделе кандидаты в судьи ВАКС начнут сдавать экзамены. А 6 ноября президент подписал закон, которым продлил на полтора года полномочия Общественного совета международных экспертов, который вместе с ВККС будет проверять добропорядочность кандидатов в этот суд.

Квалификационное оценивание и конкурсы на судейские должности

Уже более года продолжаются квалификационное оценивание судей, конкурсы в суды апелляционной инстанции и уже упомянутый конкурс в ВАКС.

Результаты, к сожалению, довольно скромные. За год около 170 судей завершили квалификационное оценивание. Это всего 10% тех, кто должен был его пройти по состоянию на начало возобновления этой процедуры.

Но, несмотря на медленные темпы оценивания, в ЕК отмечают, что сотрудничество ВККС и ОСД «является положительным в целом, несмотря на некоторые расхождения в оценке добропорядочности».

Это хороший сигнал для Украины, ведь после четырех лет остановки у нее, наконец, есть хоть небольшой прогресс в вопросах очистки судебной власти.

Вместе с тем в Еврокомиссии отмечают, что «ВККС должна систематически обеспечивать транспарентность и надлежащую аргументацию в принятии решений, а ВККС и ОСД должны продолжать совершенствовать сотрудничество». С этим есть определенные проблемы, поскольку сейчас продолжается дискуссия между парламентом, ВККС и ОСД о доступе последнего к судейским досье.

У этой ситуации есть также историческая составляющая. Дело в том, что предыдущим составам ВККС и ОСД аналитическую информацию о судьях не предусмотренным законом способом предоставляли НАБУ и НАПК.

Это было эффективно, но прекратилось в начале текущего года из-за загруженности этих органов выполнением собственных функций.

Тогда ВККС оказалась не готова самостоятельно собирать и обрабатывать такие массивы данных (и, соответственно, предоставлять их ОСД). Сейчас ситуация улучшилась, но периодически система все равно дает сбой. Это негативно сказалось на качестве и скорости оценивания судей по меньшей мере в 2024 году. А если ситуацию не исправить комплексно, это повлияет и на скорость конкурсных процедур, прежде всего в отношении кандидатов в апелляционные суды.

В Еврокомиссии проблему понимают, поэтому дали интересную рекомендацию для ее решения: «НАБУ и НАПК должны увеличить аналитическую поддержку ВККС, а последней нужно также развивать собственную состоятельность».

Общественные организации в Теневом отчете к разделу 23 «Правосудие и основоположные права» предлагали вариант для развития ВККС «собственных способностей» — это создание внутри ВККС отдельного аналитического подразделения, которое для целей конкурсов и квалификационного оценивания будет собирать и обрабатывать для ВККС и ОСД информацию о судьях и кандидатах в судьи из открытых и закрытых государственных реестров. То есть аналитические справки, которые раньше готовили НАБУ и НАПК, сможет продуцировать сама ВККС.

Это потребует определенных законодательных изменений, но и вариант, предлагаемый ЕК, тоже в них нуждается. Поэтому нас в ближайшее время ждет широкая экспертная и политическая дискуссия не только о доступе ОСД к судейским досье, но и о том, кто и как должен их наполнять.

Также Еврокомиссия рекомендует «укрепить состоятельность и эффективность ОСД, в частности путем предоставления вспомогательного персонала и улучшения доступа к досье». В действительности наличие сильного аналитического подразделения внутри ВККС, которое будет предоставлять членам ОСД такой же объем аналитических данных, как и членам ВККС, решит вопрос состоятельности для обоих органов и даже для ВСП, который для выполнения возложенных на него функций нуждается в информации из судейских и кандидатских досье.

Обратили внимание в ЕК и на решение Верховного суда в деле судьи Усатого, где Большая палата отклонилась от своей предыдущей практики квалификационного оценивания, что угрожало его срывом в отношении 180 судей. Автором этого решения является судья Большой палаты Олег Кривенда. ZN.UA в своих публикациях предупреждало о невозможности избрания его судьей БП ВС из-за сомнительной добропорядочности. Но Кассационный административный суд и его председатель Михаил Смокович, сейчас претендующий на избрание судьей Конституционного суда, не обратили внимания на низкую добропорядочность Кривенды.

В итоге Украина получила совсем не дипломатическое предупреждение от ЕК за это решение, а БП ВС — очередной раскол среди судей, ведь, судя по количеству отдельных мнений, решение в деле Усатого принято с минимальным преимуществом, что дает шансы на победу здравого смысла в других подобных делах.

Добропорядочность судей

Добропорядочность судей Верховного суда и высших судов — также в поле зрения Брюсселя. В отчете ЕК речь идет о том, что «для повышения подотчетности судебной власти и доверия общественности Украина должна принять законодательство о декларациях добропорядочности судей».

«Обновленная система должна включать для судей высших судов временную, но содержательную процедуру проверки с привлечением независимых экспертов», — это, по сути, четкое требование Еврокомиссии, за которое судьи ВС и высших судов должны благодарить не только уже уволенного из ВС за коррупцию Всеволода Князева, но и тех судей БП ВС и особенно судью Кривенду, голосовавших за решение в деле Усатого.

Еврокомиссия прямо говорит о том, что «коррупционные риски в Верховном суде все еще требуют соответствующего реагирования через систему улучшенных деклараций добропорядочности и их проверок ВККС, а также проверок со стороны НАПК имущественных деклараций и мониторинга образа жизни судей, а кроме того, улучшения отбора судей ВС на основании нового законодательства и единых критериев для оценки добропорядочности и этики судей, утвержденных ВСП».

Поэтому из очевидного — Брюссель предъявляет повышенные требования к проверкам добропорядочности судей ВС и высших судов. Из неочевидного — непонятно, чем они должны отличаться.

Новый суд для рассмотрения дел при участии центральных органов власти

После ликвидации в 2022 году Окружного административного суда города Киева дела против центральных органов власти (кроме президента и парламента) временно рассматривает Киевский окружной административный суд. В Еврокомиссии понимают, что так не может продолжаться, и настойчиво рекомендуют создать для этого новый суд «с привлечением независимых экспертов и надлежащей проверкой добропорядочности и компетентности кандидатов». Не менее настойчиво рекомендуют завершить процедуру квалификационного оценивания бывших судей ОАСК.

Обучение судей

В этом году в поле зрения Еврокомиссии — и вопрос обучения судей. Чиновники ЕК — хорошие дипломаты, и когда они настаивают на необходимости институциональных реформ в Национальной школе судей «для укрепления управленческого и операционного потенциала», а также «модернизации учебных программ и методов обучения», это может означать только одно: Украина нуждается в глубоком реформировании системы судейского образования.

Общественный сектор в Теневом отчете также обращал внимание на низкое качество и устаревшие методы образования, которые сейчас демонстрирует НШСУ.

Поэтому Украине в ближайшей перспективе необходимо определиться, по какому из путей двигаться — перестраивать структуру Нацшколы судей и менять ее менеджмент (который не менялся со времен Януковича—Портнова) или вообще ликвидировать ее и строить почти с нуля современный Тренинговый центр. И это — не о смене вывески, а об изменении подходов к управлению Школой и обучению судей. Для этого надо провести комплексные функциональный, кадровый и финансовый аудиты НШСУ и принимать решения по их результатам.

Вместо выводов

Отчет содержит еще немало других рекомендаций — реформирование адвокатуры, обеспечение единства судебной практики, усиление прокурорского самоуправления, улучшение исполнения судебных решений и т.д.

Следующий отчет о своем прогрессе Украина получит через год.

Сейчас работают рабочие группы по кластеру «Основы», нарабатывающие дорожные карты для каждой из сфер этого кластера. По ним Украину и будет измерять Европейский Союз.

Как указано в отчете ЕК, «демократия, верховенство права и фундаментальные ценности и в дальнейшем будут оставаться краеугольными камнями Политики расширения ЕС. Членство в ЕС остается стратегическим выбором».

Последнее предложение этой цитаты вполне может стать национальной идеей на следующие пять лет, ведь только от нашего собственного выбора и общей ответственности зависят и путь в ЕС, и скорость его прохождения.