Сектор правосуддя. Як Україна виконує рекомендації ЄС

Минулого тижня Європейська комісія ухвалила щорічний Пакет розширення, надавши детальну оцінку поточному стану та прогресу, досягнутому Україною на шляху до ЄС. Оцінки супроводжувалися рекомендаціями щодо пріоритетних реформ.

У Звіті щодо України Європейська комісія зазначила, що «незважаючи на продовження загарбницької війни Росії, Україна продемонструвала надзвичайну стійкість і відданість своєму європейському шляху».

В Брюсселі наголошують, що «після першої міжурядової конференції в червні 2024 року аналітична перевірка acquis (скринінг) просувається плавно. Якщо Україна виконає всі умови, Комісія з нетерпінням чекає на відкриття переговорів щодо кластерів, починаючи з «Основ», якнайшвидше 2025 року».

Одним із ключових блоків кластеру «Основи» є сектор правосуддя, що включає скринінг із боку ЄК української судової системи, органів прокуратури, адвокатури, системи виконання судових рішень і стану юридичної освіти.

Що ж рекомендує Єврокомісія Україні?

Стратегія розвитку сектору правосуддя

Перша й одна з основних рекомендацій ЄК — це розробити та ухвалити новий середньостроковий стратегічний документ для системи правосуддя, який має охоплювати оптимізацію мережі судів, систему судоустрою та управління судами, зміцнення Верховного суду та вдосконалення процедури добору його суддів, оновлення процесуальних кодексів, виконання судових рішень, альтернативне вирішення спорів, цифровізацію, а також реформу адвокатури, юридичної освіти та системи підготовки суддів.

Над цим документом зараз працює офіс президента. Минулого тижня профільна заступниця керівника ОП Ірина Мудра на заході «Шлях України до ЄС: Ключові висновки з Тіньового звіту щодо розділу 23 «Правосуддя та основоположні права» презентувала ключові положення проєкту Стратегії розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2025–2029 роки.

Окрім ухвалення Стратегії, Мудра обіцяє розробити й План дій до неї з конкретними строками, відповідальними органами та КРІ. Тут головне, щоби строки були реалістичними та враховували інституційну спроможність і кількість завдань, які вже мають ключові органи, відповідальні за судову реформу, — Вища рада правосуддя та Вища кваліфікаційна комісія суддів.

Важливо також, аби шляхи реформування ключових сфер пропонувалися з повагою до незалежності судової влади та КСУ й сприймалися ключовими стейкхолдерами. Тоді шанси на успіх реформ значно збільшуються.

Україна 2019 року вже мала негативний досвід судової та прокурорської «реформ» від Руслана Рябошапки. Негативні наслідки цього «реформування» наша країна не може подолати й п’ять років по тому.

Інституційна спроможність ключових судових органів

Питанню інституційної спроможності ВРП, ВККС та Громадської ради доброчесності присвячена значна кількість рекомендацій ЄК.

Так, у звіті йдеться про необхідність заповнити чотири вакансії у Вищій раді правосуддя з боку президента (конкурс триває) та з’їзду адвокатів (конкурс уже три роки не оголошується), а також однієї вакансії у ВККС (переможець конкурсу стане відомим до кінця року).

Не менш важливим для Єврокомісії є й старт роботи Служби дисциплінарних інспекторів ВРП. Співбесіди з кандидатами, які успішно пройшли конкурс, розпочнуться у ВРП вже наступного тижня.

У Звіті ЄК йдеться й про підвищення інституційної спроможності Вищого антикорупційного суду через призначення до його складу 25 нових суддів: 15 — до першої інстанції й 10 — до апеляційної.

Наступного тижня кандидати в судді ВАКС почнуть складати іспити. А буквально 6 листопада президент підписав закон, яким подовжив на півтора року повноваження Громадської ради міжнародних експертів, що разом із ВККС перевірятиме доброчесність кандидатів до цього суду.

Кваліфікаційне оцінювання та конкурси на суддівські посади

Вже понад рік триває кваліфікаційне оцінювання суддів, конкурси до судів апеляційної інстанції та вже згаданий конкурс до ВАКС.

Результати, на жаль, є досить скромними. За рік близько 170 суддів завершили кваліфікаційне оцінювання. Це лише 10% тих, хто мав його пройти станом на початок поновлення цієї процедури.

Однак попри повільні темпи оцінювання в ЄК зазначають, що співпраця ВККС і ГРД «є позитивною загалом, незважаючи на певні розбіжності в оцінці доброчесності».

Це добрий сигнал для України, адже після чотирьох років зупинки вона нарешті має хоча б невеликий прогрес у питаннях очищення судової влади.

Водночас у Єврокомісії зазначають, що «ВККС має систематично забезпечувати транспарентність і належну аргументацію в ухваленні рішень, а ВККС і ГРД мають надалі вдосконалювати співпрацю». Із цим є певні проблеми, оскільки наразі триває дискусія між парламентом, ВККС і ГРД щодо доступу останньої до суддівських досьє.

Ця ситуація має також історичний складник. Річ у тім, що попереднім складам ВККС і ГРД аналітичну інформацію щодо суддів у не передбачений законом спосіб надавали НАБУ та НАЗК.

Це було ефективно, але припинилося на початку поточного року через завантаженість цих органів виконанням власних функцій.

Тоді ВККС виявилася не готовою самостійно збирати й обробляти такі масиви даних (і, відповідно, надавати їх ГРД). Нині ситуація покращилася, проте періодично система однаково дає збій. Це негативно вплинуло на якість і швидкість оцінювання суддів щонайменше 2024 року. А якщо ситуацію не виправити комплексно, це впливатиме й на швидкість конкурсних процедур, насамперед щодо кандидатів до апеляційних судів.

У Єврокомісії проблему розуміють, тому надали цікаву рекомендацію для її вирішення: «НАБУ та НАЗК мають збільшити аналітичну підтримку ВККС, а остання має також розвивати власні спроможності».

Громадські організації в Тіньовому звіті до розділу 23 «Правосуддя та основоположні права» пропонували варіант для розвитку ВККС «власних спроможностей» — це створення всередині ВККС окремого аналітичного підрозділу, який для цілей конкурсів і кваліфікаційного оцінювання збиратиме й оброблятиме для ВККС і ГРД інформацію щодо суддів та кандидатів у судді з відкритих і закритих державних реєстрів. Тобто аналітичні довідки, які раніше готували НАБУ та НАЗК, зможе продукувати сама ВККС.

Це потребуватиме певних законодавчих змін, однак і варіант, який пропонує ЄК, теж їх потребує. Тож нас найближчим часом очікує широка експертна та політична дискусія не тільки стосовно доступу ГРД до суддівських досьє, а й того, хто і як має їх наповнювати.

Також Єврокомісія рекомендує «зміцнити спроможність та ефективність ГРД, зокрема шляхом надання допоміжного персоналу та покращення доступу до досьє». Насправді наявність сильного аналітичного підрозділу всередині ВККС, який надаватиме членам ГРД такий самий об’єм аналітичних даних, що й членам ВККС, вирішить питання спроможності для обох органів і навіть для ВРП, яка для виконання покладених на неї функцій потребує інформації із суддівських і кандидатських досьє.

Звернули увагу в ЄК й на рішення Верховного суду в справі судді Усатого, де Велика палата відхилилася від своєї попередньої практики кваліфікаційного оцінювання, що загрожувало його зриву стосовно 180 суддів. Автором цього рішення є суддя Великої палати Олег Кривенда. ZN.UA у своїх публікаціях попереджало про неможливість обрання його суддею ВП ВС через сумнівну доброчесність. Однак Касаційний адміністративний суд і його голова Михайло Смокович, який зараз претендує на обрання суддею Конституційного суду, не звернули уваги на низьку доброчесність Кривенди.

У підсумку Україна отримала зовсім не дипломатичне попередження від ЄК за це рішення, а ВП ВС — черговий розкол серед суддів, адже судячи з кількості окремих думок, рішення у справі Усатого ухвалено з мінімальною перевагою, що дає шанси на перемогу здорового глузду в інших подібних справах.

Доброчесність суддів

Доброчесність суддів Верховного суду та вищих судів — теж у полі зору Брюсселя. У звіті ЄК йдеться про те, що «для підвищення підзвітності судової влади та довіри громадськості Україна має ухвалити законодавство щодо декларацій доброчесності суддів».

«Оновлена система має включати для суддів вищих судів тимчасову, але змістовну процедуру перевірки із залученням незалежних експертів», — це по суті чітка вимога Єврокомісії, за яку судді ВС і вищих судів мають дякувати не лише вже звільненому з ВС за корупцію Всеволоду Князєву, а й тим суддям ВП ВС та особливо судді Кривенді, які голосували за рішення у справі Усатого.

Єврокомісія прямо говорить про те, що «корупційні ризики у Верховному суді все ще потребують відповідного реагування через систему покращених декларацій доброчесності та їх перевірок ВККС, а також перевірок із боку НАЗК майнових декларацій і моніторингу способу життя суддів, а крім того, покращення добору суддів ВС на підставі нового законодавства та єдиних критеріїв для оцінки доброчесності й етики суддів, затверджених ВРП».

Тож із очевидного — Брюссель висуває підвищені вимоги стосовно перевірок доброчесності суддів ВС і вищих судів. Із неочевидного — незрозуміло, чим вони мають відрізнятися.

Новий суд для розгляду справ за участю центральних органів влади

Після ліквідації 2022 року Окружного адміністративного суду міста Києва справи проти центральних органів влади (крім президента й парламенту) тимчасово розглядає Київський окружний адміністративний суд. У Єврокомісії розуміють, що далі так відбуватися не може, й наполегливо рекомендують створити для цього новий суд «із залученням незалежних експертів і належною перевіркою доброчесності та компетентності кандидатів». Не менш наполегливо рекомендують завершити процедуру кваліфікаційного оцінювання колишніх суддів ОАСК.

Навчання суддів

Цього року в полі зору Єврокомісії — й питання навчання суддів. Чиновники ЄК — добрі дипломати, й коли вони наполягають на необхідності інституційних реформ у Національній школі суддів «для зміцнення управлінського та операційного потенціалу», а також «модернізації навчальних програм та методів навчання» — це може означати лиш одне: Україна потребує глибокого реформування системи суддівської освіти.

Громадський сектор у Тіньовому звіті також звертав увагу на низьку якість і застарілі методи освіти, які наразі демонструє НШСУ.

Тож Україні в найближчій перспективі потрібно буде визначитися, яким зі шляхів рухатися — перебудовувати структуру Нацшколи суддів і змінювати її менеджмент (який не змінювався з часів Януковича—Портнова) чи взагалі ліквідовувати її та будувати майже з нуля сучасний Тренінговий центр. І це — не про зміну вивіски, а про зміну підходів до управління Школою та навчання суддів. Для цього слід провести комплексні функціональний, кадровий та фінансовий аудити НШСУ й ухвалювати рішення за їх результатами.

Замість висновків

Звіт містить іще безліч інших рекомендацій — реформування адвокатури, забезпечення єдності судової практики, посилення прокурорського самоврядування, покращення виконання судових рішень тощо.

Наступний звіт щодо свого прогресу Україна отримає за рік.

Зараз працюють робочі групи з кластеру «Основи», які напрацьовують дорожні карти для кожної зі сфер цього кластеру. За ними Україну й мірятиме Європейський Союз.

Як зазначено в цьогорічному звіті ЄК, «демократія, верховенство права та фундаментальні цінності надалі залишатимуться наріжними каменями Політики розширення ЄС. Членство в ЄС залишається стратегічним вибором».

Останнє речення цієї цитати цілком може стати національною ідеєю на наступні п’ять років, адже тільки від нашого власного вибору та спільної відповідальності залежить і шлях до ЄС, і швидкість його проходження.