Наслідки неофеодалізму. Як зламати попит на корупцію і перемогти

Медико-санітарні експертизи — не єдина пожива корупціонерів. Корупцією пронизано не тільки центральну і місцеву владу. Та саме на кейсі голови Хмельницького обласного центру медико-соціальної експертизи Тетяни Крупи (депутат від «Слуги народу») видно, чому від зміни назв, передачі функцій, звільнень корупціонерів і відставок прокурорів нічого не змінюється.

Голів обласних МСЕК призначає облрада. І коли головою комісії стає депутат, починається «свій до свого по своє», на додачу з’являються історії з «прокурорами-інвалідами». Так місцева влада може отримати «дах» від правоохоронців. Тобто держава доручила приймати політичні рішення органу, який не є аполітичним.

«Голка» простежила причини, що призвели до таких небезпечних наслідків для країни у війні, і з’ясувала, що могло б допомогти.

Попит породжує пропозицію

Значна частина військовозобов’язаних не бажає йти на фронт. Найнадійнішим способом відкосити від ЗСУ розглядалося отримання «жовтого» квитка від лікарів. Але тепер він не такий надійний. По-перше, дуже багато уваги до схеми після викриття Тетяни Крупи. По-друге, цілком імовірно, що зараз через ризики злетять ціни. Тут могло б допомогти економічне бронювання, яке було б і надійним, і законним.

Однак цього недостатньо. Проблема глибша і полягає в неефективній організації управління на території. Адже з огляду на розміри улову на Хмельниччині, хабарництво тривало досить довго. Але весь цей час ні обласна військова адміністрація, ні місцева поліція, ні СБУ, ні прокуратура не реагували. Не розгледіти масштабної корупції — розписатись у непрофесійності або схемах сприяння ухилянтам. Та в обох випадках це свідчить про кореневе явище — неофеодалізм. Воно після старту децентралізації та її незавершеності (гроші і повноваження пішли громадам, а держнагляду не впровадили) лише зміцнилося.

Така ситуація вигідна як місцевій, так і регіональній владі (вона завжди може «порішати» з правоохоронцями). Вигідна вона і центральній владі, яка домовляється з місцевою владою, але щойно треба буде натиснути на політично неслухняного мера або депутата, смикне за мотузку свого силовика і голову обладміністрації. Так працює ручне держуправління, яке руйнує Україну зсередини. Просто зараз.

Як працює система у випадку з МСЕК

Неофеодалізм проявляється вже в самому статусі цього інституту. Орган, який має виконувати виключно державну функцію, затверджується і підпорядкований органу самоврядування. Причому вплив Міністерства охорони здоров’я закінчується рівнем областей, АРК, Києва та Севастополя. Але МСЕК створюються також міські, міжрайонні та районні, але вже відповідно до нормативно-правових актів, які затверджуються на регіональному рівні. Тобто центральний рівень не має важелів управління на рівнях низових.

І це стосується не лише медицини. Так, бронювання на підприємствах довірено обласним державним (військовим) адміністраціям, які за своїм статусом мають подвійне чи навіть потрійне підпорядкування — обласній раді, уряду і за фактом офісу президента.

Відсутність територіального органу загальної компетенції, який виконував би виключно координаційні функції, посилює капсулювання влади на рівні територій і за галузевим принципом, що теж відповідає ознакам феодалізму. Регіональна еліта протистоїть спробам центральної влади моніторити стан справ на місцях. Це ж стосується і міністерств та відомств, які протидіють спробам координувати територіальні органи з боку міських держадміністрацій.

Фактор незавершеної децентралізації

Децентралізація влади частково зруйнувала всевладдя регіональних князів, однак через її недовершеність, відсутність державного адміністративного нагляду за законністю діяльності органів місцевого самоврядування посилює владу місцевих баронів в особі міських голів.

Не можна сказати, що спроби зруйнувати неофеодалізм в Україні взагалі не робляться. Найбільш успішною в цьому плані є модернізація бюджетної системи. Від принципу «матрьошки», яка існувала до прийняття Бюджетного кодексу 2001 року і передбачала вкладення бюджетів, коли обласні формувалися за політичним рішенням Мінфіну, районні бюджети та бюджети міст обласного значенням — за рішенням обласної влади, а бюджети міст районного значення, сільські та селищні бюджети — районної, система еволюціонувала до прямих міжбюджетних відносин з усіма органами публічної влади напряму.

Цього не скажеш про інші сектори державного управління, де практично існує вертикаль управління та підпорядкованості по лінії центр—область—район. Причому без чіткого законодавчого регламентування функцій центрального, обласного та районного рівнів. У системі держадміністрацій та сама картина, яка подекуди має гротескний характер, коли облдержадміністрації фактично служать поштовою скринькою для переадресації урядових доручень на районний рівень, а райадміністрації не мають власного, визначеного законом, функціоналу.

Ще один прояв неофеодалізму полягає в кадровій політиці, яка передбачає політичний, а не професійний підхід.

Нереформованість правоохоронної системи проявляється в круговій поруці, коли ті ж прокурори оформляють інвалідність, на її підставі — пенсію, а тому отримують і зарплату, і пенсію в розмірі 60% від зарплати. Звичайно, при цьому вони заплющують очі на зловживання своїх благодійників. Також слід відзначити відсутність чіткого законодавчого розмежування функцій правоохоронних органів на рівнях району та області, що зумовлює ручне управління за наказами згори.

Що з цим робити

По-перше, реформувати правоохоронну систему. Це окреме завдання для держави, аби правоохоронна система перестала бути одночасно дахом місцевих феодалів і повідцем у руках центральної влади. Саме ця реформа в поєднанні зі справедливим судом є одним із стовпів, який забезпечить реальну боротьбу з корупцією по горизонталі. У той час як НАБУ і САП чистять топів, інколи натрапляючи й на місцеві «гнізда», як то було в Одесі чи Дніпрі, правоохоронна система має запрацювати по всій країні. Але тут потрібна політична воля влади.

По-друге, впровадити державний нагляд за органами місцевого самоврядування та координацію діяльності територіальних органів міністерств і відомств. Проблема територіального управління може бути частково вирішена через прийняття проєкту закону «Про місцеві державні адміністрації» (№4298). Наразі Центр експертизи доброго врядування Ради Європи наголошує: «Україна — єдина європейська країна, де відсутній механізми адміннагляду (зокрема за законністю). Метою прийняття законопроєкту №4298… є створення правових передумов та основ для функціонування місцевих державних адміністрацій префектурного типу до внесення відповідних змін до Конституції України».

Однак ця ініціатива з 2021 року зависла. І згідно з тим, що вимагають партнери, очільники місцевих державних адміністрацій мають бути політично нейтральними (!) професійними чиновниками. Тільки так вони можуть наглядати за законністю дій місцевої влади.

Голова місцевої державної адміністрації має бути професійним державним чиновником і наглядати за роботою місцевої влади. А от визначити прямий функціонал окремо для обласної та районних адміністрацій — у вимогах ЄС чітко не артикульовано. Тому і з’являються на нинішньому етапі «хотілки» обласних чиновників залишити систему підпорядкування районних державних адміністрацій обласним. І це толерує урядовий секретаріат, якому не з руки розписувати доручення окремо для районного і обласного рівнів. А ще вимоги залишити за місцевими держадміністраціями галузеві повноваження, які дублюють подекуди повноваження органів місцевої влади, що за конкуренції норм створює правову невизначеність, при якій перемагає не закон, а право сили.

Важливо! Ведення адміністративного нагляду за законністю діяльності органів місцевого самоврядування має супроводжуватися зменшенням, точніше, впорядкуванням дій цілого сонму контрольних органів спеціальної компетенції, які наразі кошмарять місцеве самоврядування або за вказівкою згори, або за власною ініціативою. Саме їх координація з боку МДА, перш за все на районному рівні, гарантуватиме появу таких контролерів тільки на законних підставах.

Як мало б вирішуватися питання МСЕК у випадку, якби законопроєкт №4298 було затверджено у вересні 2021 року, а не відкладено через вимоги Банкової залишити в силі систему політичного призначення голів МДА? Насамперед вони створювалися б тільки на рівні району як територіальні органи МОЗ, а краще — підрозділи Пенсійного фонду, що мають бути підконтрольні районним державним адміністраціям. Передусім тому, що немає того функціоналу МСЕК, який зумовлював би їхнє створення як органу, що безпосередньо надає послуги населенню, на рівні області та центру. Координація їхньої діяльності на рівні районних державних адміністрацій забезпечувала б припинення корупційних діянь у зародковому стані.

Адже законопроєктом передбачено, що голова райдержадміністрації може напряму звертатися до керівника центрального органу виконавчої влади у випадку, якщо вважає незаконними дії місцевих призначенців. А у разі нереагування у встановлені терміни — безпосередньо звертатися до Кабінету міністрів. Очевидно, що такі звернення не можуть залишатися непоміченими громадськістю, адже всі акти райдержадміністрацій є відкритими, крім тих, що відповідно до закону мають обмежений доступ. Звернення до центральних органів виконавчої влади з кадрових питань не можуть належати до останньої категорії.

Антикорупційна стійкість РДА забезпечується ротацією кожні три роки, чітким функціоналом, визначеним безпосередньо в законі та політичною незаангажованістю. І хоча наші західні партнери радять збільшити цей строк до п’яти років, але швидкість нарощування корупційних зв’язків в Україні змушує обирати менший строк для ротації. Останнє вже частково реалізовано, адже голови РДА, на відміну від ОДА, не можуть бути усунені з посади рішенням відповідної ради через неналежне виконання делегованих ними повноважень. Бо в районної ради немає таких секторальних, тобто бюджетних, повноважень. Та й згаданий законопроєкт передбачає складну систему висловлювання недовіри голови МДА, яка на районному рівні практично не може бути реалізована.

Законопроєкт №4298 наразі далекий від досконалості і до нього є зауваження в Асоціації міст України, які перегукуються із зауваженнями вже згаданого Центру експертизи доброго врядування Ради Європи. Але його треба невідкладно доопрацьовувати й приймати. Відсутність нового функціоналу МДА об’єктивно гальмує реформування як місцевого самоврядування, так і виконавчої влади, цементуючи корупцію на місцях. Вдосконалювати інститут місцевих державних адміністрацій, наближаючи його до префекторального, — довгий і важкий шлях. Однак потрібно починати.