Реформа прокуратуры. Какие четыре шага нужно сделать, чтобы сломать систему и изменить людей

В рамках переговорного процесса с Европейским Союзом Украина продолжает реформы в ключевых сферах, первоочередная из которых — правосудие. Его неотъемлемая часть — прокуратура. Ее, как и судебную систему, реформируют уже несколько лет. Последние скандалы, связанные с «прокурорами-инвалидами» и МСЭК, не только подтвердили циничность ряда представителей этой профессии, но и указали на ключевую проблему государства: формальные, даже суперправильные реформы ничего не значат без человеческого фактора. Люди и их поступки наполняют любую систему.

Что делать в этой ситуации? Как правильно продолжать реформу прокуратуры? Какие системные изменения дадут возможность форме перейти в реальное качество, а украинской прокуратуре стать европейской?

История с «прокурорскими инвалидностями» активно освещалась в украинских СМИ, в частности в ZN.UA. В сухом остатке в органах прокуратуры пенсию по инвалидности получают 5–7% прокуроров, часть из которых действительно имеет инвалидность второй или третьей группы, что совместимо с условиями труда. Только в Хмельницкой и Черкасской областях таких прокуроров около 27% от всех прокуроров регионов, что создало картину тотальности этого явления. Эти цифры согласовываются со статистическими данными Пенсионного фонда, открытыми все это время.

Часть из этих прокуроров уволилась с руководящих должностей по собственному желанию. Сейчас продолжается служебное расследование со стороны Генеральной инспекции Офиса генерального прокурора (ОГП), а Государственное бюро расследований открыло уголовные производства за подделку документов (статья 358 Уголовного кодекса Украины) и взяточничество (статья 369 УКУ). Был принят указ президента №732/2024. Законодательные изменения по реформированию МСЭК, лишение прокуроров возможности получать выплаты по инвалидности в момент пребывания на должности (аналогично полиции) — эти и другие меры применяются со стороны органов власти. По моему мнению, это адекватная реакция на системную проблему, распространенную не только в прокуратуре, но и в целом на публичной службе и касается не только пенсионных выплат, но и других факторов, влияющих на доплаты. Ведь при условии устранения таких коррупционных рисков (о чем Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции писало раньше) можно существенно повлиять на проблему.

Именно поэтому нельзя отрицать, что за последние десять лет прокуратура ощутимо реформировалась — от очищения кадров до сужения функций до уголовного преследования и представительства, как этого требуют международные стандарты. Общий надзор, следствие, прокуроры-военные, форменная одежда, классы и чины — все это постепенно исчезло. Вместе с тем появились органы прокурорского самоуправления, полномочия генерального прокурора были значительно сужены, прокуратура стала больше ориентироваться на уголовную политику и координировать систему уголовной юстиции, а также начала работать над приоритезацией, что видно на примере отдельного важного направления по преследованию за международные преступления.

30 октября Европейская комиссия опубликовала второй Отчет по расширению (EU Enlargement Report) по Украине. Она отметила «определенный уровень готовности судебной системы, борьбы с коррупцией и соблюдение принципиальных прав человека, и достижение определенного прогресса». То есть прокуратура формально развивается и приближается к нормам acquis communautaire EU (права ЕС), которые включают не только конкретные директивы, но и стандарты, то есть положение мягкого права (soft law).

Но для того, чтобы формально правильные реформы реально меняли качество системы, необходимо, с одной стороны, постоянное и результативное внимание антикорблока к работникам сферы (необратимость наказания), с другой — продолжение реформирования самой системы прокуратуры. Для этого необходимо сделать несколько шагов.

Шаг первый. Прокурорское самоуправление

На органы прокурорского самоуправления возлагается отбор в органы прокуратуры, привлечение к дисциплинарной ответственности, отбор на руководящие должности и т.п. Еврокомиссия обращает внимание, что Совет прокуроров (СП) как орган прокурорского самоуправления должен работать на постоянной основе, к тому же иметь организационно-материальную независимость от Офиса генерального прокурора, например путем образования собственного секретариата.

Вместе с тем Квалификационно-дисциплинарная комиссия прокуроров (КДКП), которая де-факто также является органом самоуправления, должна стать таковым. Ведь сейчас меньшинство ее членов являются прокурорами (пять из 11, остальные — ученые, адвокаты, делегированные омбудсменом через парламент). Хотя в КДКП и есть секретариат, но это кадровое подразделение ОГП, а должно быть независимым во избежание потенциального давления на членов Комиссии.

Также необходимо обеспечить качественный отбор кандидатов как в СП, так и в КДКП, чтобы субъекты делегирования отправляли из своей среды не кого-нибудь, а тех, кто отвечает критериям профессиональности и добропорядочности.

На сегодняшний день ситуация критическая, ведь КДКП уже два месяца не функционирует, поскольку у ее членов закончился срок полномочий. Всеукраинская конференция прокуроров вовремя делегировала пять представителей (август 2024 года), съезды ученых — два члена (сентябрь 2024 года), адвокатура уже два года ссылается на военное положение и не может провести съезд (от чего страдают и КДКП, и Высший совет правосудия), а ключевые для кворума (9 из 11 членов) три представителя от парламента (предлагает омбудсмен, утверждает комитет по вопросам правоохранительной деятельности) до сих пор не делегированы. Этот процесс сдвинулся с места 20 ноября — комитет обратился к омбудсмену с просьбой делегировать остальных кандидатов.

Во время подготовки материала стало известно, что комитет по вопросам правоохранительной деятельности назначил по своей квоте одного члена — Екатерину Коваль, которая возглавляла конкурсную комиссию по отбору руководителя Специализированной антикоррупционной прокуратуры и имеет контроверсионную репутацию. Относительно еще двух кандидатов информации нет, скорее всего, омбудсмен должен повторно их делегировать, но других. Эту ситуацию сложно объяснить европейским партнерам, значит, мы еще неоднократно услышим критику о том, что прокурора невозможно некоторое время привлечь к дисциплинарной ответственности.

Шаг второй. Независимость и беспристрастность

Необходимо ввести систему случайного (random) распределения дел между прокурорами на основании четких и объективных критериев, включая специализацию, надлежащие гарантии против манипуляций и эффективный механизм обжалования решений об отстранении прокурора от исполнения обязанностей.

После открытия уголовного производства руководитель органа прокуратуры определяет, кто из его прокуроров будет осуществлять процессуальное руководство в этом производстве. В таком случае решения могут быть необъективными и содержать коррупционные риски. Необходимо использовать опыт судей по автоматическому распределению дел. Конечно, с учетом нагрузки, специализации и т.п. Такая система уже разрабатывается.

Более того, замена в дальнейшем прокурора в уголовном производстве должна также опираться на четкую процедуру и не зависеть только от субъективного желания руководителя. Ведь существует практика замены прокуроров на более покладистых в случае, если возникают споры между руководителем прокурора и его подчиненным. Прокурор наделен процессуальной независимостью в уголовном производстве, де-юре он не обязан согласовывать решение с руководителем (на практике согласовывают, но часто в формате советов и страхования от дальнейшей ответственности в случае ошибок). Такое автораспределение может позитивно повлиять на процессуальную независимость прокурора и устранить практику вроде той, когда генпрокурор Руслан Рябошапка в 2019 году отстранил всю группу прокуроров перед судебным заседанием для того, чтобы уже лояльные к нему прокуроры поддержали «политико-правовое» решение об обмене военных, что не было надлежащих образом урегулировано в то время уголовным процессуальным законодательством.

Шаг третий. Подотчетность

Аттестация прокуроров, активная фаза которой прошла в 2019–2021 годах, должна быть завершена. Тогда было уволено около 50% прокуроров ОГП и почти треть прокуроров областных и окружных прокуратур. Вместе с тем часть из них до сих пор пытается восстановиться на должностях, а «самые находчивые» прокуроры до сих пор избегают проведения аттестации. Например, некоторые пять лет подряд приносят больничный именно на тот день, когда назначалось собеседование (здесь Министерству здравоохранения нужно и без МСЭК разбираться с такими справками-однодневками). Поэтому около 700–800 прокуроров до сих пор находятся в этой процедуре. Аттестация была одноразовой экстраординарной мерой для очищения органов прокуратуры и давно должна была бы закончиться.

Еврокомиссия также пишет о рекомендациях GRECO относительно дисциплинарной ответственности — речь идет о расширении санкций, увеличении срока привлечения к ответственности, внедрении соразмерности правонарушений и санкций и т.п. Эти рекомендации GRECO высказывает с 2017 года. Новое в них — четкая артикуляция со стороны ЕК о том, что обжалование решений КДКП должно проходить с привлечением Совета прокуроров. В июне этого года в ОГП была образована рабочая группа, нарабатывающая соответствующий проект изменений в законодательство, а согласно Ukraine Facility Plan такие изменения должны вступить в силу до третьего квартала 2026 года.

Также Генеральная инспекция ОГП непременно должна быть реформирована, ведь именно она не видела проблем с прокурорами с инвалидностью. Такая пассивная позиция, по которой если прокурор принес законное решение МСЭК и на его основании Пенсионный фонд проводит выплаты и не оспаривает его в суде, принимая во внимание системность практики в отдельных регионах, не должна существовать. Подобные коррупционные практики можно выявлять при условии, что Генеральная инспекция имеет достаточно полномочий, ресурсов и также независима от ОГП.

Шаг четвертый. Качество правосудия и деполитизация

Самое актуальное здесь — деполитизация порядка назначения и увольнения генерального прокурора. Речь идет об открытом конкурсе на должность генпрокурора, а также увольнении исключительно по профессиональному критерию (а не по резолюции недоверия простым большинством голосов народных депутатов).

К сожалению, все генеральные прокуроры после Революции Достоинства были уволены именно таким способом (или были вынуждены написать заявление об отставке). О назначении, думаю, не стоит и говорить. Вместо этого необходимо повысить требования к профессиональности генерального прокурора. Им должен быть политически нейтральный человек из среды правосудия, а этот процесс должен организовывать не офис президента или кто-либо другой, а прокурорское самоуправление — Совет прокуроров. Возможно, это удивит читателя, но именно такая модель уже существует в Молдове и Грузии — странах, которые в последние годы пытаются евроинтегрироваться вместе с Украиной. Чем наша прокуратура хуже?

То же касается руководящих должностей в органах прокуратуры, конкурс на которые сейчас необязателен (а станет таким лишь в первом квартале 2026 года согласно Ukraine Facility Plan). Роль Совета прокуроров сейчас минимальна, хотя он и рекомендует членов, но отбора как такового нет. В противоположность этому заработала Комиссия по отбору кандидатов в кадровый резерв, куда вошли представители ОГП, Совета прокуроров и делегированные международными партнерами. Фактически она проводит конкурс на руководящие должности регионального и местного уровней, формируя кадровый резерв на два года. Важно, что из-за скандала с «прокурорскими инвалидностями» ряд прокуратур уже потеряли своих руководителей, а в 2025-м и 2026 году все руководители должны быть обновлены, поскольку пятилетний срок полномочий на админдолжностях заканчивается. Поэтому де-факто это пилотирование обязательного конкурса отбора уже сегодня.

Еврокомиссия также говорит о системе оценивания, электронном уголовном производстве, развитии системы преследования за международные преступления. За неимением места не будем на этом останавливаться. Ключевое, что объединяет все рекомендации, — обеспечение процессуальной независимости прокурора. То есть создание условий, при которых прокурор как процессуальный руководитель и публичный обвинитель имел бы возможность реализовывать свои широкие дискреционные полномочия. Без политического влияния, без вмешательства других органов власти или руководства, без угрозы увольнения, наказания или наступления других негативных последствий из-за профессиональной позиции и пр. В конце концов, именно прокурорское сообщество путем участия в прокурорском самоуправлении должно представлять интересы прокуроров, защищать от посягательств на независимость, а также самостоятельно решать кадровые вопросы, делать заявления от своего имени и т.д. В свою очередь мы до сих пор ожидаем этого от генерального прокурора, роль и влияние которого, повторюсь, за последние годы уменьшились.

Пока не появились реальные шаги по развитию такой системы, формально мы имеем европейские институты — прокурорское самоуправление, процессуальную независимость, функции, возведенные к уголовному преследованию, надлежащую дисциплинарную процедуру и пр., но они не функционируют так, чтобы профессия прокурора была действительно независимой, играла свою роль в системе правосудия, а прокурор воспринимался обществом как офицер правосудия, а не как чиновник или правоохранитель, четко по вертикали подчиненный своему руководителю.

На фоне всего этого нечестно будет говорить, что реформы в прокуратуре не происходят, ведь Украина их осуществляет не на свое усмотрение, а с четким указателем от Европейского Союза, который дает возможность от формальных шагов перейти к качественным изменениям. Но для этого нужны время, работа антикорблока и хотя бы немного доверия общества.