Реформа прокуратури. Які чотири кроки потрібно зробити, щоб зламати систему і змінити людей

У рамках переговорного процесу з Європейським Союзом Україна продовжує реформи в ключових сферах, першочерговою з яких є правосуддя. Його невід'ємна частина — прокуратура. Її, як і судову систему, реформують уже кілька років. Останні скандали, пов'язані з «прокурорами-інвалідами» та МСЕК, не лише засвідчили цинічність низки представників цієї професії, а й вказали на ключову проблему держави: формальні, навіть суперправильні реформи нічого не значать без людського фактора. Люди та їхні вчинки наповнюють будь-яку систему.

Що робити в цій ситуації? Як правильно продовжувати реформу прокуратури? Які системні зміни дадуть змогу формі перейти в реальну якість, а українській прокуратурі стати європейською?

Історія з «прокурорськими інвалідностями» активно висвітлювалась в українських ЗМІ, зокрема у ZN.UA. У сухому залишку в органах прокуратури пенсію за інвалідністю отримують 5–7% прокурорів, частина з яких дійсно має інвалідність другої або третьої групи, що сумісна з умовами праці. Лише в Хмельницькій і Черкаській областях таких прокурорів близько 27% від усіх прокурорів регіонів, що створило картину тотальності цього явища. Ці цифри узгоджуються із статистичними даними Пенсійного фонду, які були відкритими весь цей час.

Частина з цих прокурорів звільнилися з керівних посад за власним бажанням. Нині триває службове розслідування з боку Генеральної інспекції Офісу генерального прокурора (ОГП), а Державне бюро розслідувань розпочало кримінальні провадження за підроблення документів (стаття 358 Кримінального кодексу України) та хабарництво (стаття 369 ККУ). Було прийнято указ президента №732/2024. Законодавчі зміни щодо реформування МСЕК, позбавлення прокурорів можливості отримувати виплати за інвалідністю в момент перебування на посаді (аналогічно до поліції) — ці та інші заходи вживаються з боку органів влади. На мою думку, це адекватна реакція на системну проблему, яка поширена не лише в прокуратурі, а й загалом на публічній службі та стосується не лише пенсійних виплат, а й інших чинників, що впливають на доплати. Адже за умови усунення таких корупційних ризиків (про що Національне агентство з питань запобігання корупції писало раніше) можна суттєво вплинути на проблему.

Саме тому не можна заперечувати, що за останні десять років прокуратура істотно реформувалася — від очищення кадрів до звуження функцій до кримінального переслідування і представництва, як того вимагають міжнародні стандарти. Загальний нагляд, слідство, прокурори-військові, формений одяг, класи і чини — все це поступово зникло. Водночас з’явились органи прокурорського самоврядування, повноваження генерального прокурора були значно звужені, прокуратура стала більше орієнтуватися на кримінальну політику і координувати систему кримінальної юстиції, а також почала працювати над пріоритезацію, що видно на прикладі окремого важливого напряму з переслідування за міжнародні злочини.

30 жовтня Європейська комісія опублікувала другий Звіт щодо розширення (EU Enlargement Report) стосовно України. Вона позначила «певний рівень готовності судової системи, боротьби з корупцією та дотримання засадничих прав людини і досягнення певного прогресу». Тобто прокуратура формально розвивається і наближається до норм acquis communautaire EU (права ЄС), що включають не лише конкретні директиви, а й стандарти, тобто положення м’якого права (soft law).

Однак для того, щоб формально правильні реформи реально змінювали якість системи, потрібна, з одного боку, постійна і результативна увага антикорблоку до працівників сфери (незворотність покарання), з іншого — продовження реформування самої системи прокуратури. Для цього необхідно зробити кілька кроків.

Крок перший. Прокурорське самоврядування

На органи прокурорського самоврядування покладається добір в органи прокуратури, притягнення до дисциплінарної відповідальності, добір на керівні посади тощо. Єврокомісія звертає увагу, що Рада прокурорів (РП) як орган прокурорського самоврядування повинна працювати на постійній основі, до того ж мати організаційно-матеріальну незалежність від Офісу генерального прокурора, наприклад шляхом утворення власного секретаріату.

Водночас Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів (КДКП), яка де-факто також є органом самоврядування, має таким стати. Адже зараз меншість її членів є прокурорами (п’ять з 11, решта — науковці, адвокати, делеговані омбудсменом через парламент). Хоча у КДКП і є секретаріат, проте це кадровий підрозділ ОГП, а має бути незалежний для уникнення потенційного тиску на членів Комісії.

Також необхідно забезпечити якісний відбір кандидатів як до РП, так і до КДКП, аби суб’єкти делегування відправляли зі свого середовища не будь-кого, а тих, хто відповідає критеріям професійності та доброчесності.

На сьогодні ситуація є критичною, адже КДКП уже два місяці не функціонує, адже у її членів закінчився строк повноважень. Всеукраїнська конференція прокурорів своєчасно делегувала п’ять представників (серпень 2024 року), з’їзди науковців — два члени (вересень 2024 року), адвокатура уже два роки посилається на воєнний стан і не може провести з’їзд (від чого страждають і КДКП, і Вища рада правосуддя), а ключові для кворуму (становить 9 з 11 членів) три представники від парламенту (пропонує омбудсмен, затверджує комітет із питань правоохоронної діяльності) досі не делеговані. Цей процес зрушив з місця 20 листопада — комітет звернувся до омбудсмена з проханням делегувати решту кандидатів.

Під час підготовки матеріалу стало відомо, що комітет з питань правоохоронної діяльності призначив за своєю квотою одного члена — Катерину Коваль, яка очолювала конкурсну комісію з відбору керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури та має контроверсійну репутацію. Стосовно ще двох кандидатів інформації немає, найшвидше, омбудсмен має повторно їх делегувати, але інших. Цю ситуацію складно пояснити європейським партнерам, тож, мабуть, ми ще неодноразово почуємо критику стосовно того, що прокурора неможливо певний час притягнути до дисциплінарної відповідальності.

Крок другий. Незалежність і безсторонність

Необхідно запровадити систему випадкового (random) розподілу справ між прокурорами на основі чітких та об'єктивних критеріїв, включно із спеціалізацією, належними гарантіями проти маніпуляцій та ефективним механізмом оскарження рішень про відсторонення прокурора від виконання обов'язків.

Після початку кримінального провадження керівник органу прокуратури визначає, хто з його прокурорів здійснюватиме процесуальне керівництво у цьому провадженні. У такому разі рішення можуть бути необ’єктивними та містити корупційні ризики. Необхідно використати досвід суддів — щодо автоматичного розподілу справ. Звісно, з урахуванням навантаження, спеціалізації тощо. Така система уже розробляється.

Понад те, заміна у подальшому прокурора у кримінальному провадженні має також спиратися на чітку процедуру і не залежати лише від суб’єктивного бажання керівника. Адже існує практика заміни прокурорів на більш податливих у разі, якщо виникають суперечки між керівником прокурора та його підлеглим. Прокурор наділений процесуальною незалежністю у кримінальному провадженні, де-юре він не зобов’язаний узгоджувати рішення з керівником (на практиці узгоджують, але часто у форматі порад і страхування від подальшої відповідальності у разі помилок). Такий авторозподіл може позитивно вплинути на процесуальну незалежність прокурора й усунути практику на кшталт тієї, коли генпрокурор Руслан Рябошапка 2019 року усунув усю групу прокурорів перед судовим засіданням для того, аби уже лояльні до нього прокурори підтримали «політико-правове» рішення про обмін військових, що не було належно врегульовано на той час кримінальним процесуальним законодавством.

Крок третій. Підзвітність

Атестація прокурорів, активна фаза якої пройшла у 2019–2021 роках, має бути завершена. Тоді було звільнено близько 50% прокурорів ОГП і майже третина прокурорів обласних та окружних прокуратур. Водночас частина з них досі намагається поновитися на посадах, а «найвинахідливіші» прокурори досі уникають проведення атестації. Наприклад, дехто п’ять років поспіль приносить лікарняний саме на той день, коли призначалася співбесіда (тут Міністерству охорони здоров’я потрібно і без МСЕК розбиратися з такими довідками-одноденками). Тож є близько 700–800 прокурорів, які досі перебувають у цій процедурі. Атестація була одноразовим екстраординарним заходом для очищення органів прокуратури і давно мала би завершитися.

Єврокомісія також пише про рекомендації GRECO щодо дисциплінарної відповідальності — йдеться про розширення санкцій, збільшення строку притягнення до відповідальності, впровадження співмірності правопорушень і санкцій та інше. Ці рекомендації GRECO висловлює з 2017 року. Новим у них є чітка артикуляція з боку ЄК стосовно того, що оскарження рішень КДКП має відбуватись із залученням Ради прокурорів. У червні цього року в ОГП було утворено робочу групу, яка напрацьовує відповідний проєкт змін до законодавства, а згідно з Ukraine Facility Plan такі зміни мають набути чинності до третього кварталу 2026 року.

Також Генеральна інспекція ОГП неодмінно має бути реформована, адже саме вона не вбачала проблем із прокурорами з інвалідністю. Така пасивна позиція, за якої якщо прокурор приніс законне рішення МСЕК і на його підставі Пенсійний фонд здійснює виплати і не оскаржує його в суді, зважаючи на системність практики в окремих регіонах, не має існувати. Подібні корупційні практики можна виявляти за умови, що Генеральна інспекція має достатньо повноважень, ресурсів і також є незалежною від ОГП.

Крок четвертий. Якість правосуддя та деполітизація

Найбільш актуальне тут — деполітизація порядку призначення і звільнення генерального прокурора. Мова йде про відкритий конкурс на посаду генпрокурора, а також звільнення винятково за професійним критерієм (а не за резолюцією недовіри простою більшістю голосів народних депутатів).

На жаль, усі генеральні прокурори після Революції Гідності були звільнені саме в такий спосіб (або були вимушені написати заяву про відставку). Про призначення, думаю, не варто й говорити. Натомість необхідно підвищити вимоги до професійності генерального прокурора. Ним має бути політично нейтральна людина із середовища правосуддя, а цей процес повинен організовувати не офіс президента чи будь-хто інший, а прокурорське самоврядування — Рада прокурорів. Можливо, це здивує читача, але саме така модель уже існує в Молдові та Грузії — країнах, які останніми роками намагаються євроінтегруватися разом із Україною. Чим наша прокуратура гірша?

Те саме стосується керівних посад в органах прокуратури, конкурс на які зараз необов’язковий (а стане таким лише у першому кварталі 2026 року відповідно до Ukraine Facility Plan). Роль Ради прокурорів наразі мінімальна, хоча вона і рекомендує членів, проте добору як такого немає. На противагу цьому запрацювала Комісія з добору кандидатів до кадрового резерву, до якої увійшли представники ОГП, Ради прокурорів і делеговані міжнародними партнерами. Фактично вона проводить конкурс на керівні посади регіонального та місцевого рівнів, формуючи кадровий резерв на два роки. Важливо, що через скандал із «прокурорськими інвалідностями» низка прокуратур уже втратили своїх керівників, а 2025-го і 2026 року всі керівники мають бути оновлені, оскільки п’ятирічний строк повноважень на адмінпосадах закінчується. Тож де-факто це пілотування обов’язкового конкурсу відбору вже сьогодні.

Єврокомісія також говорить про систему оцінювання, електронне кримінальне провадження, розбудову системи переслідування за міжнародні злочини. За браком місця не будемо на цьому зупинятися. Ключове, що об’єднує всі рекомендації, — забезпечення процесуальної незалежності прокурора. Тобто створення умов, за яких прокурор як процесуальний керівник і публічний обвинувач мав би можливість реалізовувати свої широкі дискреційні повноваження. Без політичного впливу, без втручання інших органів влади чи керівництва, без загрози звільнення, покарання чи настання інших негативних наслідків через професійну позицію тощо. Зрештою, саме прокурорська спільнота шляхом участі у прокурорському самоврядуванні має представляти інтереси прокурорів, захищати від посягань на незалежність, а також самостійно вирішувати кадрові питання, робити заяви від свого імені тощо. Своєю чергою ми досі очікуємо цього від генерального прокурора, роль і вплив якого, повторюся, за останні роки зменшилися.

Допоки не відбулося реальних кроків з розбудови такої системи, формально ми маємо європейські інститути — прокурорське самоврядування, процесуальну незалежність, функції, зведені до кримінального переслідування, належну дисциплінарну процедуру тощо, проте вони не функціонують так, щоб професія прокурора була дійсно незалежною, відігравала свою роль у системі правосуддя, а прокурор сприймався суспільством як офіцер правосуддя, а не як чиновник чи правоохоронець, що чітко по вертикалі підпорядкований своєму керівнику.

На тлі всього цього нечесно буде казати, що реформи в прокуратурі не відбуваються, адже Україна їх здійснює не на власний розсуд, а з чітким дороговказом від Європейського Союзу, який дає можливість від формальних кроків перейти до якісних змін. Проте для цього потрібні час, робота антикорблоку та хоча б трохи довіри від суспільства.