Що гальмує дерегуляцію? Чому так мало «історій успіху»

Незадовільний бізнес-клімат, зарегульованість та забюрократизованість економічних процесів, величезна кількість та складність процедур для започаткування та ведення бізнесу – хвороба, що переслідує Україну вже не одне десятиріччя.

Вона пустила коріння ще на початку 90-х років минулого століття. Тоді численні міністерства та відомства, позбавлені у процесі масової приватизації функції безпосереднього управління десятками тисяч суб’єктів господарської діяльності, почали вибудовувати дозвільно-регуляторну систему. Вона давала шанс багатьом з них зберегтись, виправдати своє подальше існування та продовжити функціонувати вже не як органам управління, а як регуляторам тієї чи іншої сфери, які видають «вхідний квиток» на ринок, санкціонують право та правила роботи на ньому, карають чи видаляють бізнес з ринку.

За всю історії Незалежності України було зроблено чимало спроб приборкати апетити бюрократії та її прагнення контролювати усе і вся.

Одна з перших – нереалізована ідея забрати повноваження у органів виконавчої влади з питань ліцензування та передати їх у єдину структуру – Ліцензійну палату, одночасно з цим скоротивши мережу центральних органів виконавчої влади та раніше закріплених за ними функцій майже удвічі.

На рубежі віків з’явився закон, який містив у собі виключний перелік видів діяльності, які підлягали ліцензуванню, закріплював загальні стандарти і процедури видачі таких документів, які звужували можливості окремих органів демонструвати креатив у цьому питанні.

Було закріплено у законодавстві термін «регуляторного акту» (такого, що мав вплив на роботу бізнесу), який мав більш складну процедуру ухвалення – через публічне обговорення, отримання згоди на прийняття від Державної регуляторної служби, необхідність підготовки документів щодо оцінок регуляторного впливу такого акту та періодичного їх оновлення.

Далі були спроби організаційно розвести у різні органи питання формування державної політики (залишивши їх у міністерствах), її реалізації, здійснення управління державною власністю та реалізацією контрольно-наглядових функцій, з метою зменшення мотивації міністерств ініціювати нові додаткові регуляторні інструменти та процедури.

Згодом з’явився такий саме виключний перелік документів дозвільного характеру, який мав стати запобіжником для практично необмеженої до того часу можливості вимагати від бізнесів різних «довідок», «витягів», «сертифікатів», «свідоцтв», «актів досліджень» та інших плодів бурхливої фантазії органів державної влади.

Декілька разів заводилась мова щодо проведення «регуляторної гільйотини» – обнуління усіх дозвільних актів (законів та інших нормативно-правових актів) з необхідністю повторного аргументованого прийняття їх у разі існування доведеної потреби в цьому.

Добре пам’ятаємо, як у середині минулого десятиріччя один з урядів регулярно проводив «дерегуляційні засідання» різної тематики, після яких гучно оголошувалось про скасування десятків і сотень застарілих, подекуди радянських та навіть раднаркомівських актів, які плавно перекочовували з епохи в епоху і добре себе почували у законодавчому полі України.

«Система» не звертала уваги на ці потуги, час від часу пропускала нечутливі для себе рішення, щоб у цілому раз на рік усі могли з надією очікувати, як Україна просунеться на крок-два-три у популярному тоді рейтингу Doing Business (який, як виявилось згодом, і підкульгував методологічно, і підігравав окремим державам, через що був відправлений у забуття).

Як пручається «Система»

З таким багажем украй зарегульованої економіки ми перейшли у четверте десятиріччя Незалежності.

На початку 2023 року була зроблена чергова спроба розібрати завали у цій царині. Створена Міжвідомча робоча група (МРГ) за рік на багатьох засіданнях із залученням як органів державної влади, так і представників бізнесу та експертного середовища, детально розібрала усе регуляторне поле України.

Виявилось, що у 2023 році в Україні існувало понад 1,3 тисячі дозвільних документів, інструментів та процедур (хоча повинно було б бути ушестеро менше).

За результатами роботи групи були ухвалені доволі сміливі пропозиції – 456 інструментів взагалі скасувати, 584 – оптимізувати (значну частину спростити та по можливості оцифрувати).

Здавалося б – ми впритул наблизились до суттєвого покращання інвестиційного клімату та очищення його від кайданів, які стримують зростання економіки та збільшення потоку інвестицій.

На жаль, далі спрацювали серйозні гальма.

Наближається кінець 2024 року, але у частині скасування не маємо поки що й третини від запропонованого. Півроку знадобилось, щоб дозвільні документи взагалі почали рух у систему е-Підприємець (спочатку там з’явився лише один такий документ, згодом до нього додали ще п’ять).

Такими темпами процес може плавно затягнутись не на один рік (при цьому впевнений – якби «цифрова команда» Уряду отримала «зелене світло без обмежень» – у нас у «Дії» було б вже набагато більше документів).

Чому так відбувається?

Це традиційна для України «хвороба імплементації».

Міжвідомча робоча група усього лиш сформувала пропозиції, які мають пройти довгий шлях – від доручення відповідальним виконавцям на підготовку відповідних нормативно-правових актів, їхнього погодження (що також процес нешвидкий, особливо в умовах зміни керівників міністерств, що одночасно означає і заміну усієї «міністерської політичної команди»), доопрацювання з урахуванням поданих зауважень, розгляду у Секретаріаті Кабміну та на урядових комітетах до затвердження відповідної постанови чи розпорядження чи схвалення законопроєкту та направлення його до Верховної Ради.

Кожний елемент цього ланцюга – завжди можливість «пригальмувати процес», підготувати рішення у такому вигляді, коли воно майже точно має невеликі шанси дійти до фінішу.

«Система» за десятиліття навчилася добре пручатися, особливо у ключових питаннях, які стосуються виживання її складових елементів.

Адже «мінус» лише десять ліцензій – це мінус як мінімум десять структурних підрозділів міністерств і відомств, які розробляють проєкти ліцензійних умов та порядки контролю, готують до них зміни, видають ліцензії, слідкують за додержанням ліцензійних умов, організовують перевірки, розглядають порушення, видають приписи, виписують штрафи…

Пів тисячі рішень, які мають спроститись чи піти у «цифру», вивільнять декілька тисяч чиновників, які з серйозним виглядом нині по пів місяці-місяцю під мікроскопом розглядають папірці, вишукуючи у них недоліки і приводи для повернення заявнику.

Дозвільна система – ефективний ринковий механізм регулювання тих чи інших сфер економіки, який, на жаль, має й побічну сторону – корупціогенність. Не таку гучну, як коли ловлять, приміром, МСЕКівців з чемоданами доларової готівки. Тут масштаб дрібніший, не настільки публічний, але не менш вразливий та загрозливий, який серйозно заважає розвиткові бізнесу та по невеличкій цеглинці вибудувався у той мур, який носить назву «несприятливий інвестиційний клімат в Україні».

Його краща характеристика – обсяг залучених інвестицій, насамперед іноземних, за яким ми значно поступаємось усім своїм європейським сусідам, і над якими мали серйозні переваги та більші перспективи, якщо озирнутись на три десятиліття назад.

«Армагедону» не сталося

Ми маємо вдалі гарні регуляторні рішення та приклади, але, на жаль, поодинокі.

Приміром, на початку повномасштабної війни було прийнято рішення продовжити дію усіх ліцензій, термін яких закінчувався; відклали у часі звітування; перевели значну частину дозвільних регуляцій на заявницький принцип; скасували величезну кількість категорій (за невеликим виключенням) різноманітних перевірок. Скептики та окремі «експерти», які схильні до пошуку зрад в усьому, тоді малювали майбутній «Армагедон» – масові отруєння, катастрофи техногенного характеру через масові порушення технологій та процесів, зловживання з боку бізнесу через постановку на стоп дозвільної та контрольно-наглядової машини. Як завжди, сталося навпаки – бізнес дуже відповідально повів себе у найскладніші для нього часи у відповідь на дерегуляційні рішення держави, зосередився на виживанні під час війни, забезпеченні виробництва продукції та надання послуг, збереженні робочих місць – замість стояння у чергах на подовження дозволів чи здачу звітів. Кількість перевірок у 2022 році скоротилась порівняно з попереднім роком майже у 18 разів – хтось через це помітив якісь системні проблеми на державному рівні?

Другий приклад – нова галузь, яка в нас з’явилась вже під час повномасштабної війни, а саме – виробництво БПЛА. На початок 2022 року у нас у цій сфері не було й десятка виробників. Нині, усього за два роки, – понад пів тисячі працюючих суб’єктів господарювання, а ще численні виробники компонентів, запчастин, надавачів сервісів тощо. Виробництво продукції перевищило у цьому році один мільйон одиниць (не буду казати про роль БПЛА для наших оборонців – це всім відомо), маємо нові робочі місця, інноваційні рішення, які будуть витребувані на світовому ринку після завершення війни, додаткові надходження для бюджету. Що для цього було потрібно команді, відповідальній за цей напрямок? Переглянути три десятки актів Уряду, запропонувати бізнесу здорову маржинальність, чесну та прозору систему контрактування і закупівель та зрозумілі правила гри.

Зараз розраховуємо на певні сміливі рішення, необхідні для забезпечення Сил безпеки і оборони ще одним дуже потрібним та дефіцитним ресурсом. Що було на заваді? Регуляторне середовище, яке вимагало отримання декількох складних дозволів, на які могло піти від 12 до 18 місяців.

На жаль, «історій успіху» у сфері дерегуляції не так вже і багато.

Між тим, це та реформа, яка може стати доволі швидкою з точки зору часу на реалізацію, ефективною та результативною. Адже для скасування застарілих, неефективних, а нерідко й просто шкідливих інструментів державного регулювання не потрібні ані мільярди інвестицій, ані тривалий час (порівняно, приміром, з часом, необхідним для запуску нового виробництва).

Нам вже зараз необхідні величезні інвестиції, а на перспективу, коли активніше підуть проєкти відновлення України – значно, на порядки більше. Йдеться про сотні мільярдів доларів, потребу у залученні та освоєнні новітніх технологій від наших партнерів.

Для цього недостатньо організувати для них низку представницьких конференцій, роздрукувати красиві кольорові «гайди» та «буклети-портфелі інвестиційних проектів». Недостатньо повідомити, що у нас є черговий масштабний план з дерегуляції господарської діяльності з 99 пунктів і ми потужно працюватимемо над його реалізацією, зокрема, аби закрити завдяки цьому у 2025 році наші зобов’язання по програмі Ukraine Facility та отримати черговий транш макрофінансової допомоги.

Очікуємо демонстрації більшого лідерства та швидших, сміливіших ініціатив від органу, що визначає стратегію роботи дозвільної системи України, щоб презентувати інвесторам не плани, а результати. І практичними досягненнями та позитивними кейсами переконати, що вкладання коштів в Україну – це вигідний та комфортний процес, а не випробування терпіння та нескінчена боротьба з неадекватними регуляціями та консервативною бюрократією.