Конкурс до Конституційного суду України: засвоєні уроки

Другий рік в Україні триває конкурсний відбір кандидатів на посади суддів Конституційного суду України (КСУ).

Правила відбору суддів КСУ було змінено у 2022–2023 роках на виконання однієї з семи вимог Єврокомісії, які Україна отримала одночасно із статусом кандидата на вступ до Євросоюзу.

Така вимога стала наслідком масштабної конституційної кризи, що почалася ще 2020 року після рішення КСУ щодо е-декларування, яким було визнано неконституційною статтю 366-1 Кримінального кодексу України, що передбачала покарання за недостовірне декларування, та низку норм Закону «Про запобігання корупції».

Цього року за результатами роботи Дорадчої групи експертів (ДГЕ) двоє правників — науковець Сергій Різник і суддя Верховного суду Алла Олійник, яких було відібрано за новими правилами, вдягли мантії суддів КСУ.

Однак, попри шість відборів кандидатів у судді КСУ, чотири вакансії в суді наразі є незаповненими. А завершення повноважень ще у трьох суддів КСУ наприкінці січня 2025 року фактично паралізує роботу цієї інституції, даючи початок новій конституційній кризі.

Чому так відбувається та як запобігти зупинці в роботі КСУ — розбираємося в цьому матеріалі.

Що таке КСУ та як він формується?

Конституційний суд є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції, вирішує питання про відповідність законів України нормам Конституції, здійснює офіційне тлумачення Конституції тощо.

До його складу входять 18 суддів, які призначаються строком на дев’ять років за квотним принципом. Президент, парламент і з’їзд суддів призначають по шість суддів КСУ.

Закон «Про Конституційний суд України» визначає, що КСУ є повноважним, якщо в його складі щонайменше 12 суддів, які набули відповідних повноважень, тобто склали присягу.

КСУ працює у складі двох сенатів і Великої палати. Сенат є повноважним, якщо у його складі не менш як шість суддів КСУ. При цьому Велика палата діє у складі всіх наявних суддів КСУ.

Криза неповноважності, що насувається

Станом на грудень 2024 року КСУ складається з 14 суддів, двоє з яких призначені за результатами конкурсних відборів, проведених цього року ДГЕ. Склад КСУ за квотами наразі виглядає так: чотири судді КСУ призначено парламентом, п’ять — президентом і п’ять — з’їздом суддів.

27 січня 2025 року в трьох суддів КСУ — Віктора Колісника (квота президента), Віктора Кривенка (квота з’їзду суддів) і Володимира Мойсика (квота президента) — закінчується дев’ятирічний строк повноважень.

Таким чином, починаючи з кінця січня 2025 року склад КСУ становитиме лише 11 суддів. Цього недостатньо для повноважності Великої палати КСУ, яка розглядає конституційні подання та конституційні звернення. Другий Сенат КСУ також втратить свою повноважність, оскільки в його складі залишаться лише п’ятеро суддів.

Фактично це означає, що КСУ зможе працювати лише у складі колегій суддів і першого Сенату та розглядати окремі конституційні скарги, що знаходяться у провадженні суддів саме цього Сенату.

Вакантними з 27 січня 2025 року стануть сім посад суддів КСУ: по дві посади від ВРУ та з’їзду суддів і три — за квотою президента.

Триваючі конкурсні процедури

Після внесення змін до закону про КСУ призначати кандидатів на посади суддів цього суду президент, парламент і з’їзд суддів можуть лише після перевірки кандидатів Дорадчою групою експертів — органом, який сприяє суб’єктам призначення в оцінюванні моральних якостей і рівня компетентності кандидатів на посаду судді КСУ. Зазначена група розпочала свою діяльність 12 листопада 2023 року.

За більш як рік із початку своєї діяльності ДГЕ провела близько ста робочих зустрічей і офіційних засідань, консультацій та обговорень у рамках шести конкурсних відборів.

Загалом Дорадча група опрацювала майже 10 тисяч сторінок матеріалів щодо 109 кандидатів на посади суддів КСУ, які брали і надалі беруть участь у конкурсних відборах. Також вона проаналізувала інформацію щодо 63 кандидатів і провела 45 співбесід (приблизно 50 годин).

Що ж у підсумку?

Відбір за квотою з’їзду суддів України

Останній конкурсний відбір 2024 року на дві посади суддів КСУ за квотою з’їзду суддів завершився нульовим результатом, оскільки жоден із трьох кандидатів, які успішно пройшли перевірку високих моральних якостей, не подолав етапу оцінки рівня компетентності у сфері права.

У зв’язку з цим Рада суддів 9 грудня оголосила про новий конкурс на дві посади суддів КСУ. Документи від кандидатів прийматимуть до 9 січня 2025 року.

Відбір за квотою парламенту

Наразі 14 кандидатів на дві посади суддів КСУ продовжують брати участь у конкурсі, оголошеному Верховною Радою України. Лише 20 вересня ДГЕ отримала всі документи щодо кандидатів від парламенту, тож зараз триває оцінювання їхньої відповідності критерію високих моральних якостей. Закон про КСУ передбачає, що експерти мають завершити цей етап упродовж чотирьох місяців, тобто не пізніше 20 січня 2025 року.

Відбір за квотою президента

У конкурсі на три посади суддів КСУ, оголошеному президентом, продовжують брати участь 30 кандидатів. 18 жовтня ДГЕ отримала всі документи щодо цих кандидатів від конкурсної комісії при президентові України, і наразі триває оцінювання високих моральних якостей кандидатів. Цей етап група експертів має завершити не пізніше 18 лютого 2025 року.

Тож із високою ймовірністю ані за квотою парламенту, ані за квотою президента неможливо буде призначити суддів у строк до 27 січня 2025 року. Адже після перевірки високих моральних якостей, що має відбутися до 20 січня та 18 лютого 2025 року (залежно від конкретного відбору), кандидатів чекатиме оцінка рівня компетентності у сфері права.

Як виправити ситуацію?

Є два типи проблем — часові / організаційні (власне темпи роботи ДГЕ та органів, які надають їй документи та інформацію щодо кандидатів). Вони вирішуються шляхом пришвидшення всіх учасників цього процесу.

І складніший рівень — законодавчий.

Перша проблема, яку закладено у законі, — це послідовність проведення перевірки кандидатів на посади суддів КСУ.

Річ у тім, що закон визначає, що першим етапом конкурсного відбору є перевірка високих моральних якостей усіх кандидатів, які допущені до цього етапу.

На практиці цей етап, по-перше, займає більше часу, ніж визначено законом, а по-друге, довга і важка перевірка втрачає свою актуальність для тих кандидатів, які не проходять оцінки визнаного рівня компетентності у сфері права. Наприклад, у другому конкурсі, оголошеному Радою суддів, відповідної оцінки не пройшли всі кандидати.

Насправді майже в усіх конкурсах на державні посади, у бізнесі чи у громадському секторі першим завжди перевіряється рівень компетентності. Ніхто не наймає лікаря чи айтішника, якщо вони не здатні провести унікальну операцію чи розробити унікальний алгоритм. Судді КСУ — це унікальні спеціалісти, тому замість витрачати місяці на перевірку десятків кандидатів на доброчесність було б результативніше відсіювати більшість із них на етапі оцінки професіоналізму. А вже у кандидатів із підтвердженим рівнем компетентності перевіряти майно, статки та спосіб життя. І якщо вони бездоганні, надавати суб’єкту призначення.

Звісно, і за такої послідовності результат може бути нульовим, адже цілком імовірно, що ті, хто покаже високий рівень компетентності, виявляться недоброчесними. Однак такий результат можна буде отримати швидше. А в конкурсних процедурах швидкість — це також про час, гроші, ефективність і навіть про повноважність органу.

Другою, більш масштабною, проблемою є низька активність кандидатів, які бажають узяти участь у конкурсі, що, зі свого боку, впливає на якісний відбір майбутніх суддів КСУ. Ця проблема актуальна для всіх доборів у судді. Тож конкурси до КСУ, на жаль, не стали винятком.

Середня кількість кандидатів на етапі подання документів становить близько десяти осіб на місце, що є надзвичайно низьким показником для державних посад такого рівня, фінансове забезпечення яких одне з найбільших у країні.

Про низьку якість кандидатів говорить неймовірно мала кількість осіб (лише шість), що успішно пройшли перевірки компетентності та доброчесності.

Логічним рішенням має стати більша активність суб’єктів призначення — президента, парламенту та з’їзду суддів щодо залучення до конкурсу найкращих кандидатів, а також більша повага до кандидатів з боку членів ДГЕ під час публічних співбесід.

Співбесіда не є допитом, а кандидати не мають відчувати на собі надмірний тиск. Наприклад, під час співбесід траплялися випадки доведення кандидатів до сліз із боку окремих членів Дорадчої групи експертів.

Також більш логічним є так званий позитивний відбір кандидатів, аніж надання їм негативних висновків. Визначення кандидатів недоброчесними в конкурсних процедурах, що негативно впливає на їхню подальшу кар’єру, не сприяє залученню для участі в конкурсі найкращих кадрів.

Фактично держава запрошує унікальних спеціалістів на конкурс, витрачає їхній час, а потім частині з них видає «чорну мітку». Чи підвищує це бажання брати участь у конкурсах і доборах?

У бізнесі кандидатам, які беруть участь у конкурсі і не підійшли на посаду, висловлюють вдячність за їхні час і зусилля та коректно відмовляють. Ніхто ж не розсилає у топ-100 компаній висновків, що ось ці кандидати не можуть працювати в цих топ-100?

Це, звісно ж, не означає, що треба пропускати кандидатів із низьким рівнем компетентності та доброчесності, аби тільки конкурс відбувся. Ні! Тричі ні!!! Однак порівняння кількох схожих процедур — добору членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, перевірок кандидатів до Вищої ради правосуддя та Конституційного суду показують, що позитивний результат конкурсів / перевірок можна мати і без «чорних міток» і десятків позовів про скасування негативних висновків.

Третьою проблемою є вимога щодо наявності не менш як двох кандидатів на одну вакантну посаду судді КСУ за підсумками відбору / перевірки.

Більш як річний досвід конкурсів на посади суддів КСУ та відсутність достатньої кількості гідних кандидатів вказує на надмірність такої вимоги, адже якщо ДГЕ визначила кандидата як такого, що відповідає всім вимогам, які висуваються до судді КСУ, то саме суб’єкт призначення повинен мати право вирішувати, чи підходить йому кожен із перевірених кандидатів, без штучного обмеження дискреції такого суб’єкта призначення. Тим більше що в інших схожих конкурсах уже були випадки, коли у фінал виходили два кандидати, чий рівень доброчесності був підтверджений Етичною радою (схожим до ДГЕ органом, який перевіряє кандидатів до ВРП), однак суб’єкт призначення (президент) відхилив обидві кандидатури. І всі процедури довелося розпочинати знову.

Тож наразі питання, чи мають бути два кандидати на одне місце у фіналах конкурсів або ж суб’єкт призначення повинен обирати з усіх, хто успішно пройшов перевірки (навіть якщо залишився лише один кандидат), — привід для глибокого аналізу всіх конкурсів і доборів на топ-посади останніх кількох років. Однак на прикладі добору суддів КСУ (та й членів ВРП) зрозуміло, що формула «не менш як два кандидати на одне місце» працює проти колегіальних органів, які через тривалі процедури добору балансують на межі кворумів.

Це нас підводить до четвертої проблеми — відсутності кадрового резерву кандидатів у судді КСУ.

Закон не дозволяє автоматичної участі у конкурсі для осіб, що не були призначені на посаду судді КСУ, наприклад, через те, що у фіналі конкурсу були відсутні два кандидати на одне вакантне місце. Такі особи змушені повторно подавати свою кандидатуру для участі у конкурсі й упродовж одного року двічі чи навіть тричі його проходити.

Більш логічним видається такий підхід: створення загального кадрового резерву з кандидатів, які успішно пройшли перевірку високих моральних якостей і визнаного рівня компетентності. Кандидат може перебувати у резерві упродовж (наприклад) двох років і брати участь у фіналі будь-якого з конкурсів за квотою всіх суб’єктів призначення.

Це дасть змогу швидше та якісніше заповнювати наявні вакансії та унеможливить зупинку діяльності КСУ.

Замість висновків

КСУ — єдиний орган, який здатен (чи не здатен) балансувати три гілки влади між собою.

Від його спроможності працювати та приймати незалежні рішення, без оглядки на політичну доцільність, напряму залежать конституційні гарантії кожного українця та країни в цілому.

З високою ймовірністю в січні 2025 року КСУ тимчасово втратить свою повноважність. Однак є низка нагальних дій, які варто вчинити, щоб мінімізувати цей ризик, а також щоб удосконалити положення законодавства щодо проведення конкурсних процедур у майбутньому.

Перше, що потрібно зробити, це пришвидшити роботу ДГЕ, щоб призначення суддів КСУ відбулося наприкінці січня — на початку лютого 2025 року.

Друге — розпочати дискусію, насамперед за участі парламенту, щодо:

• зміни послідовності етапів проведення конкурсу — спочатку оцінка рівня компетентності кандидатів, а далі перевірка їхніх високих моральних якостей;
• створення дворічного кадрового резерву з кандидатів у судді КСУ, які успішно пройшли перевірку ДГЕ;
• відмови від формули «два переможці на одне місце», а точніше, надання суб’єкту призначення всіх наявних кандидатів, що успішно пройшли конкурс / перевірку;
• відмови від практики надання негативних висновків кандидатам на користь так званого позитивного відбору, адже завдання конкурсів і доборів — це знайти найкращих, а не ідентифікувати всі проблеми найгірших. За наявності сумнівів у компетентності чи доброчесності кандидат просто припинятиме участь у конкурсі, а не судитиметься за кожен пункт негативного висновку.

І третє — проводити проактивну комунікаційну кампанію щодо залучення до конкурсу на посаду судді КСУ найкращих кандидатів, а з іншого боку, громадським організаціям-вочдогам, які тиражують відео з провальними відповідями кандидатів у Тік-Тоці та Фейсбуці, варто утриматися від цього хайпу, адже мільйонні перегляди в соціальних мережах не сприяють бажанню гідних кандидатів іти на конкурси. І хто від цього програє? Негідні кандидати? Ні. Програє, на жаль, Україна.

А міжнародні партнери, делегувавши до Дорадчої групи експертів трьох своїх представників, розділили з Україною відповідальність мати належно працюючий Конституційний суд.

Хоча зараз цю, здавалося б, вже сталу конструкцію (коли в конкурсних комісіях та дорадчих групах українські експерти працюють разом з представниками міжнародних партнерів) намагаються розхитати деякі народні депутати — представники БЮТ та ОПЗЖ, які звернулися до КСУ із поданням щодо неконституційності участі в таких комісіях / радах іноземних громадян. Тепер Конституційному суду доведеться вирішити долю низки комісій, в тому числі і Дорадчої групи експертів, яка відібрала вже як мінімум двох діючих суддів КСУ.

Однак, поки що, напередодні конституційної кризи (та з метою її недопущення), саме час Дорадчій групі експертів працювати не тільки результативно, а й швидко, щоб знівелювати ризики зупинки роботи Конституційного суду під час війни (та напередодні виборів, які, очевидно, буде проведено, щойно це стане можливим).