Имплементация мирных соглашений. Как закон и Конституцию совместить с реальностью?

Каждый день в публичной плоскости все больше разговоров о так называемых мирных переговорах, формате участия стран, условиях договоренностей, требованиях сторон и т.д. Упоминается выражение президента, что без нас за нас ничего нельзя решать. Но вместе с тем важно понимать особенность имплементации вероятных мирных соглашений. Ведь базируется этот кейс на внутреннем законодательстве и будет иметь по меньшей мере конституционные ограничения.

Итак, уже сейчас понятно, что конституционная норма, гарантирующая нам членство в НАТО, в ближайшей перспективе выполнена не будет. И можно было бы сказать, что это не критично, так как и в предыдущие годы это была, скорее, политическая норма в нашем внутреннем документе, которая не гарантировала нам ничего и не обязывала внешних партнеров двигаться в направлении ее выполнения, но она становится раздражающей для внешней коммуникации. Еще один вопрос — статус отдельных территорий и территориальные границы. Таким образом, формируется четкое понимание, что Конституцию Украины придется менять. Фактически это вопрос о согласованности правовых рамок, и нужно искать механизмы их обеспечить.

Законодательные ловушки

Есть несколько вариантов, по которым можно моделировать развитие событий: изменять Конституцию Украины в парламенте, через всеукраинский референдум или же на референдум выносить вопросы, определенные рамкой соглашений, а в Верховной Раде Украины голосовать за их утверждение.

В кулуарах вспоминают, что одним из элементов изменения правового поля может быть референдум. Ведь 33 года назад новая история независимости современной Украины была утверждена на референдуме. 1 декабря 1991 года больше 90% граждан поддержали Акт провозглашения независимости Украины. В определенном аспекте эта история может повториться, но с другим содержанием. Если в 1991 году независимость мы получили, то сейчас ее важно отстоять прежде всего физически, а в дальнейшем, возможно, придется определяться с отдельными вопросами о границе (демаркации и делимитации) и статусе территорий. И здесь нас ожидают хождения по кругу между действующей Конституцией Украины и Законом «О всеукраинском референдуме».

Начнем с Основного Закона, в котором определены механизмы назначения и проведения референдума и указано, что вопрос об изменении территории Украины решается исключительно всеукраинским референдумом. Вместе с тем в профильном законе детализировано, что предметом всеукраинского референдума могут быть следующие вопросы: утверждение закона о внесении изменений в разделы I, III, XIII Конституции; общегосударственного значения; об изменении территории Украины; об утрате силы законом Украины или отдельными его положениями. Также устанавливается ряд исключений по вопросам, которые нельзя выносить на референдум. Среди них и те, что направлены на ликвидацию независимости Украины, нарушение государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, создание угрозы национальной безопасности Украины, разжигание межэтнической, расовой, религиозной вражды. Поэтому четкость и тонкость поставленного вопроса о территориях может как отвечать, так и не отвечать букве закона.

В целом в Конституции Украины достаточно статей, направленных на защиту территориальной целостности Украины (17, 65, 102, 132, 157). В последней, в частности, говорится о том, что «Конституция Украины не может быть изменена, если изменения… направлены на ликвидацию независимости или на нарушение территориальной целостности Украины». Следовательно, новую Конституцию Украины нужно принять так, чтобы не нарушить действующую. Более того, принимать решение путем проведения всеукраинского референдума может быть проще, чем вносить изменения в действующую редакцию Конституции, для чего нужно предварительно получить вывод Конституционного суда Украины на соответствующий законопроект, провести голосование в течение двух очередных сессий парламента и собрать 300 голосов.

В контексте необходимости имплементации договорной рамки в Основной Закон будет не лишним вспомнить историю Минских соглашений. Ведь в перечне из 13 пунктов были те, которые невозможно реализовать без изменений в Конституции. В частности, это касалось введения децентрализации и особого статуса территорий Донецкой и Луганской областей. Объективности ради стоит отметить, что взятые на себя обязательства не выполнила и Россия, например, о прекращении огня. И именно между прямым нежеланием одной стороны и отсутствием возможностей у другой начала появляться грань компромиссов, когда процессы приобретают хаотичный характер, а право силы превышает силу права.

Поэтому недаром еще в начале прошлого года президент Владимир Зеленский в интервью французским СМИ заявил, что считает проведение в государстве референдума о территориальных уступках России в обмен на мир возможным при условии, если этого захочет народ. Вместе с тем глава государства уточнил, что считает такой референдум «не лучшим вариантом».

В июле 2024 года мэр Киева Виталий Кличко в интервью итальянской газете Corriere della Sera также предположил, что Владимиру Зеленскому придется организовать референдум, чтобы обсудить с украинцами территориальные компромиссы с Россией.

Такие публичные предположения могут иметь две плоскости. С одной стороны, политические решения нужно оформить юридически. С другой — политтехнологии используют тактику «вбросов», чтобы промониторить реакцию общества на возможные непопулярные решения, которые, вероятно, придется принимать. Или же искать варианты корректных и максимально возможных «обходов».

Что это за варианты

Если отталкиваться от публичных заявлений и наложить их на букву закона, то мы поймем, что процедурно провести референдум очень сложно, к тому же это потребует значительных бюджетных средств. На этапе принятия закона называли суммы в 1–2 млрд грн. Теоретически есть возможность кое-что сэкономить, если референдум провести одновременно с выборами. Вместе с тем в самом Законе «О всеукраинском референдуме» установлен запрет на его проведение одновременно с очередными и внеочередными общегосударственными выборами, очередными местными выборами. Но следующие выборы не будут ни очередными, ни внеочередными, а получат специальный статус послевоенных. Вероятно, за исключением местных, которые сейчас в очередном порядке могут пройти осенью 2025 года. Что касается общегосударственных выборов, то кто-то называет их «первыми послевоенными», но тогда возникает логичный вопрос, могут ли быть вторые, третьи и т.п. Поэтому считаю, что достаточно просто констатировать факт специфичности этих выборов в период после отмены и/или прекращения правового режима военного положения.

Но законодательных механизмов организации это не упростит. Например, чтобы запустить процедуру проведения референдума, нужно собрать 3 миллиона подписей не меньше чем в 2/3 областей и не меньше чем по 100 тысяч подписей в каждой области. Это нужно сделать за 90 дней. Согласно п. 6 ст. 32 закона, подписи могут собирать только члены инициативной группы и только в бумажном виде.

То есть в идеале должны быть готовы и влиятельные группы, которые смогут организовать в довольно короткие сроки работу «сетки» и выполнить один из этапов проведения референдума. Предположим, что где-то они есть, так как к выборам готовятся. Поэтому двигаемся дальше и можем смоделировать ситуацию, при которой все же удалось провести всеукраинский референдум и обозначить определенные территориальные границы или статус территорий, линии разграничения и т.п. Далее придется делать следующий шаг — искать основания и вносить соответствующие изменения в Конституцию Украины. А если представить, что принимать их придется парламенту следующего созыва, который в достаточной степени может состоять из военных и волонтеров, то эта история становится практически бесперспективной.

Но какой выход из ситуации, когда правовые нормы не позволяют реализовать запрос, а политические решения придется принимать? И самого факта определения территорий Украины в законодательстве, а также довольно жестких механизмов возможных изменений недостаточно.

Каким может быть выход

В предыдущих интервью Владимира Зеленского пока он отмечает следующие потенциально вероятные этапы политико-правового согласования возможных договоренностей между Украиной и Россией: согласование текста соглашения с обеих сторон, вывод российских войск с территории Украины (правда, не уточняется, о каких именно территориях идет речь), подписание соглашения государствами-гарантами и его ратификация украинским парламентом. Потом — референдум, открывающий путь к изменениям в Конституции Украины.

В таких условиях не лишним будет вспомнить две неудачные попытки в истории с референдумом. Первая — это всеукраинский референдум времен Леонида Кучмы. Тогда, несмотря на его фактическое проведение в апреле 2000 года, результаты не были имплементированы. Более того, тогда вмешалось международное сообщество, указавшее, что признает наше суверенное право самостоятельно изменять Конституцию, но настаивает на том, чтобы любое изменение осуществлялось согласно существующим конституционным положениям. Ведь важно не только провести референдум, но и обеспечить его легитимность.

Вторая — это заявление Юлии Тимошенко в 2014 году о необходимости проведения референдума по вопросу о вступлении Украины в НАТО. Тогда удалось запустить организационные процедуры, в частности собрания граждан по вопросу создания инициативной группы. Но Центральная избирательная комиссия приняла решение об отказе в регистрации такой группы. Эта история учит тому, что политические заявления могут быть ради заявлений и не обязательно ставить цель получить озвученный результат. Ведь на то и политика, что часто апеллирует к публичности, опуская правовые нормы и нивелируя необходимость их применения.

В истории с возможным референдумом нужно учитывать и интересы общества и готовность поддерживать референдум. Популяризации темы могли бы содействовать СМИ с разным фокусом и акцентами. А для этого нужно реализовать доступ к медиа, что при наличии единого марафона довольно сложно.

И избирательная основа, о которой тоже появляется все больше информации в публичной плоскости. Поскольку кандидаты, которые будут баллотироваться (и/или политические партии), в своих программах будут определять подход к вопросам, которые могли быть предметом рассмотрения на всеукраинском референдуме. Следовательно, избирая таких представителей партий, граждане вместе с тем проголосуют за кандидатов и их позиции касательно территорий, Конституции Украины, членства в НАТО и т.п. А дальше им останется, имея голоса, реализовывать задекларированные цели.