Імплементація мирних угод. Як закон і Конституцію поєднати з реальністю?

Щодня в публічній площині дедалі більше розмов про так звані мирні переговори, формат участі країн, умови домовленостей, вимоги сторін тощо. Згадується вислів президента, що без нас за нас нічого не можна вирішувати. Але водночас важливо розуміти особливість імплементації ймовірних мирних угод. Адже базується цей кейс на внутрішньому законодавстві й матиме щонайменше конституційні обмеження.

Отже, вже зараз зрозуміло, що конституційної норми, яка нам гарантує членство в НАТО, в найближчій перспективі виконано не буде. І можна було б сказати, що це не критично, адже й у попередні роки це була радше політична норма в нашому внутрішньому документі, яка не гарантувала нам нічого й не зобов’язувала зовнішніх партнерів рухатися в напрямку її виконання, але вона стає дратівливою для зовнішньої комунікації. Ще одне питання — статус окремих територій і територіальні межі. Таким чином, формується чітке розуміння, що Конституцію України доведеться змінювати. Фактично це питання про узгодженість правових рамок, і треба шукати механізми їх забезпечити.

Законодавчі пастки

Є декілька варіантів, за якими можна моделювати розвиток подій: змінювати Конституцію України в парламенті, через всеукраїнський референдум, або ж на референдум виносити питання, визначені рамкою угод, а у Верховній Раді України голосувати за їх затвердження.

В кулуарах згадують, що одним з елементів зміни правового поля може бути референдум. Адже 33 роки тому новітню історію незалежності сучасної України було утверджено на референдумі. 1 грудня 1991 року понад 90% громадян підтримали Акт проголошення незалежності України. В певному аспекті ця історія може повторитися, однак з іншим змістом. Якщо 1991 року незалежність ми здобули, то зараз її важливо відстояти насамперед фізично, а далі, можливо, доведеться визначатися з окремими питаннями щодо кордону (демаркації й делімітації) та статусу територій. І тут нас очікують ходіння по колу між чинною Конституцією України та законом «Про всеукраїнський референдум».

Почнемо з Основного Закону, в якому визначено механізми призначення й проведення референдуму та зазначено, що питання про зміну території України вирішується виключно всеукраїнським референдумом. Водночас у профільному законі деталізовано, що предметом всеукраїнського референдуму можуть бути питання: затвердження закону про внесення змін до розділів I, III, XIII Конституції; загальнодержавного значення; про зміну території України; про втрату чинності законом України або окремими його положеннями. Також установлюється низка винятків стосовно питань, які не можна виносити на референдум. Серед них і ті, що спрямовані на ліквідацію незалежності України, порушення державного суверенітету, територіальної цілісності України, створення загрози національній безпеці України, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі. Тому чіткість і тонкість поставленого питання щодо територій може як відповідати, так і не відповідати букві закону.

Загалом у Конституції України достатньо статей, спрямованих на захист територіальної цілісності України (17, 65, 102, 132, 157). В останній, зокрема, йдеться про те, що «Конституція України не може бути змінена, якщо зміни… спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України». Отже, нову Конституцію України треба ухвалити так, аби не порушити чинної. Ба більше, ухвалювати рішення шляхом проведення всеукраїнського референдуму може бути простіше, ніж вносити зміни до чинної редакції Конституції, для чого потрібно попередньо отримати висновок Конституційного суду України на відповідний законопроєкт, провести голосування протягом двох чергових сесій парламенту та зібрати 300 голосів.

У контексті необхідності імплементації договірної рамки в Основний Закон буде не зайвим згадати історію Мінських угод. Адже в переліку з 13 пунктів були ті, які неможливо реалізувати без змін до Конституції. Зокрема це стосувалося запровадження децентралізації й особливого статусу територій Донецької та Луганської областей. Заради об’єктивності варто зазначити, що взятих на себе зобов’язань не виконала й Росія, як-от щодо припинення вогню. І саме між прямим небажанням однієї сторони й відсутністю можливостей в іншої почала з’являтися межа компромісів, коли процеси набувають хаотичного значення, а право сили перевищує силу права.

Тож недаремно ще на початку минулого року президент Володимир Зеленський в інтерв’ю французьким ЗМІ заявив, що вважає проведення в державі референдуму щодо територіальних поступок Росії в обмін на мир можливим за умови, якщо цього захоче народ. Водночас глава держави уточнив, що вважає такий референдум «не найкращим варіантом».

У липні 2024 року міський голова Києва Віталій Кличко в інтерв’ю італійській газеті Corriere della Sera також припустив, що Володимиру Зеленському доведеться організувати референдум, щоб обговорити з українцями територіальні компроміси з Росією.

Такі публічні припущення можуть мати дві площини. З одного боку, політичні рішення треба оформити юридично. З іншого — політтехнології використовують тактику «вкидів», аби промоніторити реакцію суспільства на можливі непопулярні рішення, які, ймовірно, доведеться ухвалювати. Або ж шукати варіанти коректних і максимально можливих «обходів».

Що це за варіанти

Якщо відштовхуватися від публічних заяв і накласти їх на букву закону, то ми зрозуміємо, що процедурно провести референдум дуже складно, до того ж це потребуватиме значних бюджетних коштів. На етапі ухвалення закону називали суми в 1–2 млрд грн. Теоретично є можливість дещо заощадити, якщо референдум провести одночасно з виборами. Водночас у самому Законі «Про всеукраїнський референдум» установлено заборону на його проведення одночасно з черговими та позачерговими загальнодержавними виборами, черговими місцевими виборами. Але наступні вибори не будуть ні черговими, ні позачерговими, а отримають спеціальний статус післявоєнних. Імовірно, за винятком місцевих, які наразі в черговому порядку можуть відбутися восени 2025 року. Щодо загальнодержавних виборів, то хтось називає їх «перші післявоєнні», однак тоді постає логічне запитання, чи можуть бути другі, треті тощо. Тому вважаю, що достатньо просто констатувати факт специфічності цих виборів у період після скасування та / або припинення правового режиму воєнного стану.

Але законодавчих механізмів організації це не спростить. Наприклад, аби запустити процедуру проведення референдуму, треба зібрати 3 мільйони підписів не менш як у 2/3 областей і не менш як по 100 тисяч підписів у кожній області. Це треба зробити за 90 днів. Згідно з п. 6 ст. 32 закону, підписи можуть збирати лише члени ініціативної групи й лише в паперовому вигляді.

Тобто в ідеалі мають бути готові й впливові групи, які зможуть організувати в досить короткі терміни роботу «сітки» та виконати один з етапів проведення референдуму. Припустімо, що десь вони є, адже до виборів готуються. Тому рухаємося далі й можемо змоделювати ситуацію, за якої все ж таки вдалося провести всеукраїнський референдум і визначити певні територіальні межі або статус територій, лінії розмежування тощо. Далі доведеться робити наступний крок — шукати підстави та вносити відповідні зміни до Конституції України. А якщо уявити, що ухвалювати їх доведеться парламенту наступного скликання, який достатньою мірою може складатися з військових і волонтерів, то ця історія стає практично безперспективною.

Але яким є вихід із ситуації, коли правові норми не дозволяють реалізувати запит, а політичні рішення доведеться ухвалювати? Й самого факту визначення територій України в законодавстві, а також досить жорстких механізмів можливих змін недостатньо.

Яким може бути вихід

У попередніх інтерв’ю Володимира Зеленського, наразі він визначає такі потенційно ймовірні етапи політико-правового узгодження можливих домовленостей між Україною та Росією: погодження тексту угоди з обох сторін, виведення російських військ із території України (щоправда, не уточнюється, про які саме території йдеться), підписання угоди державами-гарантами та її ратифікація українським парламентом. Опісля — референдум, який відкриє шлях до змін до Конституції України.

За таких умов не зайвим буде згадати дві невдалі спроби в історії з референдумом. Перша — це всеукраїнський референдум часів Леоніда Кучми. Тоді попри його фактичне проведення у квітні 2000 року результати не були імплементовані. Ба більше, тоді втрутилася міжнародна спільнота, яка зауважила, що визнає наше суверенне право самостійно змінювати Конституцію, проте наполягає на тому, щоби будь-яка зміна здійснювалася відповідно до наявних конституційних положень. Адже важливо не лише провести референдум, а й забезпечити його легітимність.

Друга — це заява Юлії Тимошенко 2014 року про необхідність проведення референдуму щодо питання про вступ України до НАТО. Тоді вдалося запустити організаційні процедури, зокрема збори громадян зі створення ініціативної групи. Однак Центральна виборча комісія ухвалила рішення про відмову в реєстрації такої групи. Ця історія вчить того, що політичні заяви можуть бути заради заяв, і не обов’язково ставити за мету отримати озвучений результат. Адже на те й політика, що часто апелює до публічності, упускаючи правові норми та нівелюючи необхідність їх застосування.

В історії з імовірним референдумом треба враховувати також інтереси суспільства та готовність підтримувати референдум. Популяризації теми могли б сприяти ЗМІ з різним фокусом і акцентами. А для цього потрібно реалізувати доступ до медіа, що за наявності єдиного марафону доволі складно.

І виборче підґрунтя, про яке теж з’являється дедалі більше інформації в публічній площині. Адже кандидати, які балотуватимуться (та/або політичні партії), у своїх програмах визначатимуть підхід до питань, що могли бути предметом розгляду на всеукраїнському референдумі. Тож, обираючи таких представників партій, громадяни водночас проголосують за кандидатів та їхні позиції стосовно територій, Конституції України, членства в НАТО тощо. А далі їм залишиться, маючи голоси, реалізовувати задекларовані цілі.