В Україні можуть виникнути проблеми з функціонуванням комунальних підприємств

Всеукраїнська асоціація громад, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, звертається до Президента України з проханням врахувати позицію Асоціації при розгляді та підписанні тексту прийнятого Верховною Радою України 9 січня 2025 року Закону «Про особливості регулювання підприємницької діяльності окремих видів юридичних осіб та їх об’єднань у перехідний період» (реєстр. №6013). Про це йдеться у відповідному офіційному листі, спрямованому до Офісу Президента.

Основні зауваження та ключові проблеми прийнятого Закону

1. Частиною 1 статті 13 Закону встановлюється заборона на створення комунальних підприємств (зокрема, створення юридичних осіб в організаційно-правових формах комунального підприємства (комунального комерційного підприємства, комунального некомерційного підприємства), спільного комунального підприємства, приватного підприємства, іноземного підприємства, дочірнього підприємства, підприємства об’єднання громадян (релігійної організації, профспілки) та інших підприємства). Згідно з пункту 1 статті 17 цього Закону, ця норма набирає чинності через 6 місяців з моменту прийняття цього Закону.

Водночас, пунктом 6 статті 17 Закону доповнюється новою статтею
60^-2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якою передбачається надання права органам місцевого самоврядування створювати фактично комунальні підприємства (комунальні унітарні підприємства) та визначається порядок їх функціонування та вчинення правочинів. Тобто, закріплюється в Законі, як постійно діюча норма та вводиться у дію у той же самий час, що і заборона на створення комунальних підприємств (тобто через 6 місяців з моменту прийняття Закону).

Таким чином утворюється колізія, яку неможливо буде вирішити за правилами правотворчої діяльності. Адже пунктом 2 частини 3 статті 66 Закону України “Про правотворчу діяльність” передбачено, що у разі виникнення колізії між нормативно-правовими актами рівної юридичної сили пріоритет у застосуванні мають норми, що містяться у нормативно-правових актах, що вступили в дію пізніше. Оскільки ці норми вводяться у дію одночасно та одним актом цим Законом, це правило вирішення колізій застосувати буде неможливо.

Більше того, оскільки частиною 8 статті 3 Закону передбачено, що особливості діяльності та управління комунальними підприємствами визначаються Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”, можна дійти висновку, що положення нової статті 60^-2 Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” будуть мати переважну силу, як норми спеціального закону, який регулює відповідні специфічні правовідносини (як це передбачено пунктом 1 частини 3 статті 66 Закону України “Про правотворчу діяльність” щодо вищої сили норм, що містяться в нормативно-правових актах спеціального законодавства України). Однак, у такому разі положення частини 1 статті 17 Закону у частині заборони на утворення комунальних підприємств не мають змісту.

2. Закон передбачає скасування (втрата чинності) Господарського кодексу України. Водночас окремі норми цього кодексу, які є критично важливими для утворення та управління комунальними установами та закладами не перенесені у відповідні спеціальні закони. Тобто відповідне правове регулювання буде втрачене, що унеможливить або істотно ускладнить реалізацію діяльності органів місцевого самоврядування (далі – ОМС) передбачених законом повноважень. Зокрема, на приклад:

2.1.  Частина 3 статті 3 Господарського кодексу України передбачає поняття «діяльність негосподарюючих суб’єктів», що визначається як діяльність спрямована на створення і підтримання необхідних матеріально-технічних умов їх функціонування, що здійснюється за участі або без участі суб’єктів господарювання, є господарчим забезпеченням діяльності негосподарюючих суб’єктів.

Для місцевого самоврядування, це означає можливість утворення допоміжних юридичних осіб, які надають супутні послуги та дозволяють істотно економити кошти місцевих бюджетів. Наприклад – утворення централізованої бухгалтерії, яка обслуговує різні комунальні заклади та дозволяє не винаймати зайвий адміністративний персонал для спеціалізованих установ чи закладів комунальної власності. Або функцій з готування їжі, стерилізації чи прання білизни для соціальних установ (також часто використовується на практиці у малих громадах). Втрата такої норми Кодексу істотно позначиться на діяльності ОМС.

2.2.  Закон досить детально передбачає порядок трансформації комунальних неприбуткових підприємств (далі – КНП) у неприбуткові товариства та визначає питання передачі майна, що перебувало у оперативному управлінні таких КНП новоствореній – перетвореній юридичній особі (або повернення цього майна на баланс уповноваженого ОМС). Однак, Законом взагалі не передбачено, яким чином мають діяти комунальні установи, організації та заклади, яким територіальна громада (далі – ТГ) передає своє майно на праві оперативного управління. Тобто ці юридичні особи просто втратять право на це майно, однак жодних легальних інструментів для його повернення ОМС чи трансформації оперативного управління в узуфрукт для цих юридичних осіб положеннями Закону не передбачено. Це стосується і випадків співробітництва територіальних громад, які реалізуються у формах утворення чи спільного утримання комунальних установ, організацій чи закладів. Це дуже велика проблема, оскільки переважна частина соціально-гуманітарних послуг на місцевому рівні забезпечується саме комунальними закладами, установами та організаціями.

3. Викликає занепокоєння і правове регулювання питання майна, переданого комунальним юридичним особам на праві оперативного управління чи господарського відання у разі реорганізації таких юридичних осіб. Так, частиною 6 статті 14 Закону, зокрема передбачено, що майно, права та обов’язки підприємства, що припиняється в результаті реорганізації, переходять до правонаступників, крім права господарського відання та права оперативного управління майном усіх форм власності. При цьому, не передбачено, яким чином має бути вирішена доля такого майна. Це критичне питання для місцевого самоврядування, оскільки всі територіальні громади при адміністративному укрупненні у 2020-21 роках отримали по декілька малих комунальних підприємств, які надавали житлово-комунальні послуги на територіях ліквідованих громад.

Повномасштабна війна завадила провести оптимізацію діяльності таких підприємств і громади почали системно займатися відповідним питанням лише у 2023-2024 роках. Як правило, для оптимізації надання житлово-комунальних послуг громади здійснюють реорганізацію «малих» комунальних підприємств шляхом приєднання їх до одного підприємства, розташованого у адміністративному центрі територіальної громади. Це дозволяє суттєво економити на адміністративному персоналі та надавати послуги однієї вартості на всій території громади. В основному, це базові послуги, що прямо впливають на стійкість громади: водо- та теплопостачання, водовідведення, благоустрій територій, управління відходами. Майже вся ця діяльність підлягає ліцензуванню, а будівлі, споруди та обладнання, передані комунальні підприємства (далі – КП) у господарське відання, необхідні для продовження ліцензійної діяльності чи постачання відповідних послуг за встановленими тарифами.

Це саме стосується і майна комунальних неприбуткових підприємств, які, як правило, утворюються у територіальних громадах для надання послуг у сфері охорони здоров’я. Положення Закону, що забороняє передачу у порядку правонаступництва права оперативного управління чи господарського відання укрупненому КП чи КНП без жодного додаткового правового регулювання, є критичною. Адже, у такому випадку доведеться діяти за правилами загального регулювання. На практиці це означатиме, що КП чи КНП, до якого приєднується «мале» підприємство(а), приймає у порядку правонаступництва усі зобов’язання з надання послуг, що були у «малого» підприємства, але втрачає право на використання обладнання чи іншого майна, необхідного для забезпечення цих послуг. Таке майно, (вірогідно, бо це точно не визначено Законом і може стати предметом судових оскаржень) має повернутися на баланс уповноваженого ОМС, пройти додаткову державну реєстрацію (для нерухомого майна та автотранспорту), потім на сесії ради має бути прийняте рішення про передачу такого майна укрупненому КП на праві узуфрукту чи оренди, та пройти повторну державну реєстрацію нового права користування цим майном укрупненим КП/КНП. Ці процедури можуть тривати декілька місяців, протягом яких укрупнена юридична особа не зможе використовувати потужності, а отже – здійснювати зобов’язання, які вона прийме на себе як правонаступник.

Мова йде про використання медичних приміщень та обладнання, забезпечення тепла, води тощо. Це можна означати втрату ліцензій, які чітко прив’язані до наявності певної майнової основи та створити колапс у тарифоутворенні – адже громадам доведеться проводити конкурси з перерахунку тарифів спочатку без урахування відповідного майна, а потім – повторно – з урахуванням такого майна. Оскільки для трансформації КП/КНП у Законі закладено перехідний період у 3 роки, більшість існуючих КП/КНП просто або не зможуть реорганізуватися у цей час, або будуть мати істотні складнощі під час реорганізації. Слід повторно наголосити, що процес реорганізації «малих» КП з ліквідованих ТГ шляхом приєднання до одного КП зараз є досить масовим явищем у невеликих громадах (сотні ТГ), адже війна вимагає економії як фінансових видатків, так і людських ресурсів.

4. Поряд з цим, Законом запропоновано доповнити частину 10 статті 60 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” новим абзацом другим наступного змісту: «Інформація про об’єкти права комунальної власності оприлюднюється та регулярно оновлюється в функціональному сервісі Єдиного державного реєстру об’єктів державної власності”. Водночас, до статті 12 Закону України «Про управління об’єктами державної власності», яка регламентує роботу цього Реєстру не вноситься ніяких змін, і норма цього Закону залишається у редакції, що передбачає операції лише з інформацією про об’єкти державної власності (державне майно державних підприємств).

Тобто у ОМС через пів року з моменту введення у дію Закону виникнуть зобов’язання, які вони не зможуть реалізувати. Більше того, на законодавчому рівні взагалі не визначено обсяг зміст та порядок подання інформації ОМС до цього Реєстру. Якщо мова буде йти про подання інформації у цифровому форматі, буде необхідно передбачати істотні зміни у функціонал існуючого Реєстру, який зараз лише формується як цифровий сервіс та взагалі не має технічних завдань на включення даних про комунальне майно. 

Також, пропонується Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” доповнити новою статтею 60^-1, і частиною 2 якої передбачається, що: «Узуфрукт комунального майна встановлюється уповноваженим органом місцевого самоврядування на будь-які види рухомого або нерухомого майна (крім земельних ділянок), що перебуває у власності територіальної громади, строком на п’ять років або безстроково». Такий підхід істотно обмежує правову, господарську та фінансову самодостатність та автономію ОМС, що суперечить Європейській хартії місцевого самоврядування та окремим нормам спеціального законодавства. Так, окремі послуги, які надають ОМС, передаються відповідним КП/КНП терміном на 1 рік чи 3 роки, або інший період.

При цьому, передавати у порядку узуфрукту майно, необхідне для забезпечення цих послуг на відмінний термін буде недоцільно. Тому потрібно надати ОМС право самостійно визначати своїми Рішеннями, не тільки додаткові умови володіння і користування комунальним майном, а і термін дії узуфрукту, виходячи з цільового призначення майна чи завдань, для досягнення яких воно передається.

Також, формулювання щодо встановлених додаткових умови володіння і користування комунальним майном, не надає можливості чітко встановити про які саме додаткові умови володіння і користування йдеться та не дозволять ОМС діяти без чітко встановлених меж та способів здійснення своїх повноважень.

Одним з найбільш істотних недоліків запропонованого інструменту узуфрукту комунального майна є недовершений перелік підстав, за настання яких ОМС може достроково витребувати таке майно з володіння відповідної юридичної особи. Так, взагалі не передбачено права ОМС на повернення майна з узуфрукту у випадку його нецільового, неефективного чи протиправного використання або неналежного технологічного використання чи зберігання майна.

Зокрема, новою редакцією підпунктів 2 та 4 частини 7 статті 60^-1 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” доповнити новою статтею 60^-1 передбачено, що узуфрукт комунального майна припиняється достроково у разі, зокрема, (2) загибелі або припинення існування майна, щодо якого встановлений узуфрукт комунального майна та (4) погіршення стану майна, щодо якого встановлено узуфрукт комунального майна, внаслідок чого воно стає непридатним для використання за призначенням.

Тобто, у разі виявлення під час заходів контролю незначних псувань відповідного майна або початку його руйнування внаслідок неналежного використання чи зберігання, ОМС не зможе вжити заходів з витребування майна від неналежного користувача аж до моменту повного знищення об’єкта, а нецільове чи неефективне використання майна не зможе бути припинене ОМС через розірвання узуфрукту. При цьому, для випадків дострокового припинення безстрокового узуфрукту взагалі не передбачається ніяких правових механізмів (підстав) і майно може бути витребуване ОМС у будь-який момент без будь-яких підстав та обґрунтувань, як це передбачено у пункті 5 частини 7 цієї статті.

5. Закон містить низку і інших недоліків, які стосуються більш вузьких напрямків повноважень ОМС (зокрема, у сфері теплопостачання, питного водопостачання тощо), що також будуть створювати проблеми під час практичної діяльності. Однак вони не є настільки масштабними, як перелічені вище.

Отже, враховуючи все вище викладене, проведений аналіз свідчать про те, що текст Закон містить значну кількість суперечливих норм, все це у сукупності може порушити системність законодавства у відповідній сфері, створить ризики порушення прав i законних інтересів, що може призвести до хаотизації законодавства та ускладнення правозастосовної діяльності комунальних підприємств.