Санкції щодо своїх. Як застосовувати і що потрібно змінити, аби не політизувати

Після оприлюднення указу президента від 12 лютого 2025 року про накладення санкцій на п’ятьох осіб, однією з яких є п’ятий президент України Петро Порошенко, частина суспільства поставила під сумнів правомірність застосування санкцій щодо власних громадян.

Припускаю, що десятки юристів уже розпочали підготовку оскарження цього указу. Чи буде воно успішним або ж навпаки — залежить від багатьох чинників. У частині з них спробуємо розібратись із правового погляду. Чи можна накладати санкції на громадян? Чи можна їх оскаржити? Чи можуть і чи повинні санкції замінювати національні інструменти впливу? Як змінити закон, аби санкції не були інструментом у руках влади?

Оскільки нещодавно Верховний суд «відхрестився» від оцінювання рішення президента стосовно ризиків, які стали підставою для застосування санкцій, правовим дороговказом для нас послужить практика Вищого антикорупційного суду (ВАКС). Бо саме цей суд виніс уже більш як пів сотні рішень про конфіскацію підсанкційних активів (хоча ця санкція застосовується лише в особливих випадках і тільки після блокування активів).

Чи можна накладати санкції на громадян?

Так, можна. Це дозволяє й український закон, і законодавство інших країн. В українських правових реаліях громадяни можуть бути обʼєктами санкцій за єдиної умови — такі особи «здійснюють терористичну діяльність» (ч. 2 ст. 1 Закону України «Про санкції»).

Що означає «здійснюють»?

Загальна мета поточної санкційної політики України — це протидія агресивній війні, яку веде Російська Федерація. Немає жодних сумнівів у тому, що це легітимна мета, потенційно здатна обґрунтовувати втручання в права окремих осіб. Проте для того, щоби протидія війні могла виправдати втручання в права конкретної особи, необхідно продемонструвати, що є зв’язок між поведінкою цієї особи та війною в тому сенсі, що поведінка особи зараз (у теперішньому часі) в той чи той спосіб сприяє ворогу, і якщо особа змінить свою поведінку, то це відповідно позначиться на можливостях ворога вести загарбницьку війну. Звісно, така кореляція між поведінкою особи та діями агресора не піддається точному обрахунку, проте її має бути доведено, інакше санкція втрачає зв’язок із метою, яка цю санкцію обґрунтовує, а отже, перестає бути виправданим втручанням.

Оскільки санкції покликані змусити особу змінити свою поведінку, вони здебільшого мають бути строковими. Це потрібно для того, щоб у разі, коли особа змінить поведінку, санкції були скасовані. Власне, в цьому й полягає дія стимулюючого ефекту санкцій.

Що розуміти під здійсненням «терористичної діяльності»?

У низці інших рішень ВАКС висновок про можливість застосування санкцій щодо громадянина України обґрунтовує причетністю цього громадянина до терористичної діяльності. При цьому суд виходить із визначення терористичної діяльності, що міститься в ст. 1 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», а також враховує положення Закону України «Про заборону пропаганди російського нацистського тоталітарного режиму, збройної агресії Російської Федерації як держави-терориста проти України, символіки воєнного вторгнення російського нацистського тоталітарного режиму в Україну» (Закон №2265-IX).

Розгляньмо це на прикладі ще одного колишнього президента. У справі Януковича поширення закону на експрезидента було обґрунтовано тим, що він здійснював терористичну діяльність. Такий висновок ґрунтується на Законі №2265-ІХ. У ньому Російську Федерацію було визнано державою-терористом, а саме поняття терористичної діяльності доповнено таким чином, що воно охоплює також і «пропаганду російського нацистського тоталітарного режиму, збройної агресії Російської Федерації як держави-терориста проти України». Відповідно, ВАКС дійшов висновку, що Янукович підтримував державну політику Російської Федерації та пропагував ідеї держави-терориста щодо агресії проти України.

Отже, визначення терористичної діяльності не вимагає вироку суду про визнання особи винною у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого статтями 258—258-6 Кримінального кодексу України, чи будь-якого іншого аналогічного попереднього юридичного закріплення.

Тому в певних випадках суд сам класифікує діяльність особи як терористичну. В справі за позовом до проросійського телеведучого Юрія Кота ВАКС, аби встановити, чи є відповідач суб’єктом, щодо якого можуть бути застосовані санкції, сам дослідив його дії на предмет того, чи є вони формою терористичної діяльності. Вивчивши матеріали інтерв’ю та публікацій відповідача, суд дійшов такого висновку: «Встановлені дії відповідача відповідають визначенню «терористичної діяльності», закріпленому в однойменному законі. Активна проросійська позиція громадянина України містить ознаки, притаманні терористичній діяльності, отже, в цьому випадку підстави для застосування санкцій відповідно до санкційного законодавства є тотожними тим, які охоплюються поняттям терористичної діяльності. Це, в свою чергу, обумовлює визнання дій відповідача терористичною діяльністю і, відповідно, накладення на нього санкції у виді стягнення активів в дохід, незважаючи на його формальне громадянство України».

Останнє речення підводить нас до третього питання.

А якщо громадянин — не такий уже й громадянин?

Загалом серед розглянутих ВАКС справ про застосування санкції у вигляді стягнення активів у дохід держави чимало таких, у яких відповідачами є громадяни України. Зокрема це справи за позовами до:

— Сергія Колбіна (громадянин України, який після окупації Автономної Республіки Крим набув громадянства РФ);

— Володимира Сальдо (в минулому народний депутат України від Партії регіонів, міський голова Херсона з 2002 до 2012 року, після окупації міста російськими військами призначений головою окупаційної адміністрації Херсона);

— Сергія Цекова (з 1994 року був депутатом Верховної Ради Криму, а з 2014-го є сенатором РФ, представником Автономної Республіки Крим у Раді Федерації);

— Катерини Мартьянової (громадянка України, з 2015 року обіймає посади в органах влади так званої Донецької народної республіки);

— Дмитра Ворони (колишній очільник Державної реєстраційної служби України, заступник міністра юстиції України; з кінця 2022 року — сенатор РФ, представник виконавчого органу влади Запорізької області);

— Дмитра Табачника (колишній міністр освіти і науки України);

— В’ячеслава Богуслаєва (колишній керівник авіабудівної компанії ПАТ «Мотор Січ»);

— Петра Кононенка (член Наглядової ради ПАТ «Мотор Січ»);

— Євгена Балицького (колишній народний депутат України від Партії регіонів);

— Юрія Абісова (колишній командир підрозділу міліції «Беркут»);

— Таїсії Повалій (поп-співачка, колишня народна артистка України) та ін.

Більшість із цих осіб, окрім українського громадянства, мали також громадянство РФ. У таких випадках ВАКС указує на те, що наявність громадянства РФ дає змогу трактувати особу як нерезидента стосовно України для цілей застосування Закону «Про санкції».

Наприклад, стосовно В’ячеслава Богуслаєва ВАКС зазначив: «З матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1, крім українського громадянства, має громадянство Російської Федерації […]

З наведеного суд робить висновок, що з 2000 року та станом на час постановлення цього рішення ОСОБА_1 є громадянином Російської Федерації, добровільно продовжує мати стійкий правовий зв’язок із РФ, притаманний її громадянину, отже, у розумінні ч. 2 ст. 1 Закону є фізичною особою-нерезидентом, до якого може бути застосована санкція».

Тут може виникнути інше запитання: чому ж просто не позбавити таких осіб громадянства, якщо вони створюють негативні наслідки для власної країни?

Не можна. Суд відповів так: «Згідно зі статтею 7 Європейської конвенції про громадянство, держава-учасниця не може передбачати у своєму внутрішньодержавному праві втрату її громадянства ex lege або на ініціативу самої держави-учасниці за винятком випадків, коли особа добровільно набула інше громадянство та у разі, якщо поведінка особи серйозно зашкоджує життєво важливим інтересам держави-учасниці. Вказана норма опосередковано вказує на те, що у виключних випадках громадянству іншої держави може надаватись перевага в силу послаблення правового зв’язку з Україною та загрози її життєво важливим інтересам».

Чи можуть і чи мають санкції замінювати національні інструменти впливу?

Ні, не мають. Санкції є допоміжним інструментом, мета якого — допомагати терміново впоратись із загрозою, доки не увімкнуться правові «важковаговики» у вигляді кримінальних інструментів.

Гарним прикладом взаємодії цих правових інструментів є накладення санкцій ЄС на Віктора Медведчука. Саме завдяки цьому терміновому заходу вдалося не допустити, щоб яхта Royal Romance вартістю близько 200 млн дол. попливла за обрій після того, як Хорватський суд зняв арешти, накладені в межах українського кримінального провадження. Українська сторона наразі вже докладає зусиль для повторного арешту в межах іншого кримінального провадження. До речі, справа, в межах якої накладено арешти на Медведчука, стосується вугільних оборудок, у чому підозрюють і Порошенка.

Іншим, менш приємним для нас прикладом є зняття санкцій ЄС із генпрокурора часів Януковича — Віктора Пшонки. Пшонка та його син уперше потрапили під санкції ЄС 2014 року як особи, котрі підлягали кримінальному переслідуванню в Україні за розкрадання українських державних коштів та їх незаконне переміщення за межі України. Пшонка пояснив суду ЄС, що за вісім років після накладення санкцій у його справі не проводили слідчих дій, розслідування кілька разів зупиняли, останнього разу — на початку 2021 року, й навіть не передали справи до суду. Це переконало суд у неналежному веденні Україною справи. В результаті він дійшов висновку, що санкції слід скасувати.

Це яскраво свідчить про те, що в таких справах санкції — це додатковий елемент впливу на порушника. Він дає змогу зберегти активи та запобігти їх прихованню чи перереєстрації на підставних осіб. Але основним має стати якісне кримінальне провадження та розслідування з передачею справи до суду.

Отже, санкції не лише можуть, а й мають застосовуватися щодо громадян України з огляду на глибоку інтеграцію російського політичного й економічного впливу.

Але в таких випадках нині необхідно довести один із двох критеріїв:

а) особа займається терористичною діяльністю;

б) вона лише формально має українське громадянство, але фактично є громадянином іншої держави.

Вже зараз закон, хоч і не прямо, але вказує, що санкції мають зупиняти поточну поведінку. Тому санкції повинні виконувати допоміжну роль там, де кримінальні механізми ще не встигають спрацювати або не можуть бути застосовані, наприклад, якщо особа переховується за межами контрольованої Україною території.

Що потрібно змінити?

• Визначити чіткий перелік підстав для застосування санкцій та вичерпний і зрозумілий перелік суб’єктів, щодо яких вони можуть застосовуватись. Стосовно громадян слід обмежитися випадками наявності громадянства іншої країни, втечі та перебування за кордоном чи переховування від слідства, коли засоби кримінального переслідування не можуть бути застосовані.
• Якщо ж умов накладення санкцій не було дотримано, кожна особа, щодо якої застосовано санкції, повинна мати можливість оскаржити їх принаймні в суді, як це передбачено в правових системах розвинених країн. Інакше всі обмеження закону просто не буде кому контролювати.
• Паралельно з чітким механізмом оскарження має бути встановлений механізм внесення змін, виправлення помилок та, врешті, зняття санкцій у разі доведення зміни поведінки або досягнення мети санкцій іншими шляхами.
• А для забезпечення більшої дієвості санкцій та балансування системи давно перезріло питання запровадження відповідальності за порушення санкцій (законопроєкт №12406, узгоджений із Директивою ЄС 2024/1226) із наданням санкційних дозволів (для забезпечення базових потреб) та обов’язкового декларування активів підсанкційних осіб для спрощення їх ідентифікації.

Це додатково свідчить про необхідність змінювати підходи до реалізації санкційної політики, зокрема й до санкціонування власних громадян. Удосконалення цієї сфери та впровадження описаних кроків дасть змогу мінімізувати ризик використання інструменту санкцій із політичних, особистих чи будь-яких інших мотивів, за винятком захисту національної безпеки.