Санкции к своим. Как применять и что нужно изменить, чтобы не политизировать

После обнародования указа президента от 12 февраля 2025 года о наложении санкций на пятерых человек, один из которых — пятый президент Украины Петр Порошенко, часть общества поставила под вопрос правомерность применения санкций к своим гражданам.

Предполагаю, что десятки юристов уже начали готовиться к обжалованию этого указа. Будет ли оно успешным или наоборот, — зависит от многих факторов. В части из них попробуем разобраться с правовой точки зрения. Можно ли налагать санкции на граждан? Можно ли их обжаловать? Могут ли и должны ли санкции заменять национальные инструменты влияния? Как изменить закон, чтобы санкции не были инструментом в руках власти?

Поскольку недавно Верховный суд открестился от оценки решения президента в отношении рисков, которые стали основанием для применения санкций, правовым указателем для нас послужит практика Высшего антикоррупционного суда (ВАКС). Потому что именно этот суд вынес уже больше полусотни решений о конфискации подсанкционных активов (хотя эта санкция применяется лишь в особых случаях и только после блокирования активов).

Можно ли налагать санкции на граждан?

Да, можно. Это позволяет и украинский закон, и законодательство других стран. В украинских правовых реалиях граждане могут быть объектом санкций при единственном условии, а именно: такие лица «осуществляют террористическую деятельность» (ч. 2 ст. 1 Закона Украины «О санкциях»).

Что означает «осуществляют»?

Общая цель текущей санкционной политики Украины — противодействие агрессивной войне, которую ведет Российская Федерация. Нет никаких сомнений в том, что это легитимная цель, потенциально способная обосновать вмешательство в права отдельных лиц. Но чтобы противодействие войне могло оправдать вмешательство в права конкретного лица, необходимо продемонстрировать, что есть связь между поведением этого лица и войной в том смысле, что поведение лица сейчас (в настоящее время) тем или иным способом содействует врагу, и если лицо изменит свое поведение, то это соответственно скажется на возможности врага вести захватническую войну. Конечно, такая корреляция между поведением лица и действиями агрессора не подвергается точному исчислению, однако ее должны доказать, иначе санкция теряет связь с целью, которая эту санкцию обосновывает, а следовательно, перестает быть оправданным вмешательством.

Поскольку санкции призваны заставить лицо изменить свое поведение, они преимущественно должны быть срочными. Это нужно для того, чтобы в случае, если лицо изменит поведение, санкции были отменены. Собственно, в этом и заключается действие стимулирующего эффекта санкций.

Что понимать под осуществлением «террористической деятельности»?

В ряде других решений ВАКС вывод о возможности применить санкции к гражданину Украины обосновывается причастностью этого гражданина к террористической деятельности. При этом суд исходит из определения террористической деятельности, которая содержится в ст. 1 Закона Украины «О борьбе с терроризмом», а также учитывает положение Закона Украины «О запрете пропаганды российского нацистского тоталитарного режима, вооруженной агрессии Российской Федерации как государства-террориста против Украины, символики военного вторжения российского нацистского тоталитарного режима в Украину» (Закон № 2265-IX).

Рассмотрим это на примере еще одного бывшего президента. В деле Януковича распространение закона на бывшего президента было обосновано тем, что он осуществлял террористическую деятельность. Такой вывод основывается на Законе № 2265-ІХ. В нем Российская Федерация была признана государством-террористом, а именно: понятие «террористическая деятельность» дополнено таким образом, что оно охватывает и «пропаганду российского нацистского тоталитарного режима, вооруженной агрессии Российской Федерации как государства-террориста против Украины». Соответственно, ВАКС пришел к выводу, что Янукович поддерживал государственную политику Российской Федерации и пропагандировал идеи государства-террориста по отношению к агрессии против Украины.

Таким образом, определение террористической деятельности не требует приговора суда о признании лица виновным в совершении уголовного правонарушения, предусмотренного статьями 258-258-6 Уголовного кодекса Украины, или какого-либо другого аналогичного предыдущего юридического закрепления.

Поэтому в некоторых случаях суд сам классифицирует деятельность лица как террористическую. В деле по иску против пророссийского телеведущего Юрия Кота ВАКС, чтобы установить, является ли ответчик субъектом, в отношении которого могут быть применены санкции, сам исследовал его действия на предмет того, являются ли они формой террористической деятельности. Изучив материалы интервью и публикаций ответчика, суд пришел к такому выводу: «Установленные действия ответчика отвечают определению «террористическая деятельность», закрепленному в одноименном законе. Активная пророссийская позиция гражданина Украины содержит признаки, присущие террористической деятельности, следовательно, в этом случае основания для применения санкций, согласно санкционному законодательству тождественны тем, которые охватываются понятием «террористическая деятельность». Это, в свою очередь, обусловливает признание действий ответчика террористической деятельностью и, соответственно, наложение на него санкции в виде взыскания активов в доход, несмотря на его формальное гражданство Украины».

Последнее предложение подводит нас к третьему вопросу.

А если гражданин не такой уж и гражданин?

Среди рассмотренных ВАКС дел о применении санкции в виде взыскания активов в доход государства много таких, где ответчиками являются граждане Украины. В частности это дела по искам против:

— Сергея Колбина (гражданин Украины, после оккупации Автономной Республики Крым получивший гражданство РФ);

— Владимира Сальдо (в прошлом народный депутат Украины от Партии регионов, городской голова Херсона с 2002 до 2012 года, после оккупации города российскими войсками назначен главой оккупационной администрации Херсона);

— Сергея Цекова (с 1994 года был депутатом Верховной Рады Крыма, а с 2014-го — сенатор РФ, представитель Автономной Республики Крым в Совете Федерации);

— Екатерины Мартьяновой (гражданка Украины, с 2015 года занимает должности в органах власти так называемой Донецкой народной республики);

— Дмитрия Вороны (бывший руководитель Государственной регистрационной службы Украины, заместитель министра юстиции Украины; с конца 2022 года — сенатор РФ, представитель исполнительного органа власти Запорожской области);

— Дмитрия Табачника (бывший министр образования и науки Украины);

— Вячеслава Богуслаева (бывший руководитель авиастроительной компании ПАТ «Мотор Січ»);

— Петра Кононенко (член наблюдательного совета ЧАТ «Мотор Січ»);

— Евгения Балицкого (бывший народный депутат Украины от Партии регионов);

— Юрия Абисова (бывший командир подразделения милиции «Беркут»);

— Таисии Повалий (поп-певица, бывшая народная артистка Украины) и др.

Большинство из этих лиц, кроме украинского гражданства, имели также гражданство РФ. В таких случаях ВАКС указывает на то, что наличие гражданства РФ позволяет толковать лицо как нерезидента в отношении Украины для целей применения Закона «О санкциях».

Например, в отношении Вячеслава Богуслаева ВАКС указал: «Из материалов дела усматривается, что ЛИЦО_1, кроме украинского гражданства, имеет гражданство Российской Федерации […]

Из приведенного суд делает вывод, что с 2000 года и по состоянию на время принятия этого решения ЛИЦО_1 является гражданином Российской Федерации, добровольно продолжает поддерживать устойчивую правовую связь с РФ, присущую ее гражданину, поэтому в понимании ч. 2 ст. 1 Закона является физическим лицом-нерезидентом, к которому может быть применена санкция».

Здесь может возникнуть другой вопрос, почему же просто не лишить таких лиц гражданства, если они создают негативные последствия для своей страны.

Нельзя. Суд ответил так: «Согласно статье 7 Европейской конвенции о гражданстве, государство-участник не может предусматривать в своем внутригосударственном праве потерю ее гражданства ex lege или по инициативе самого государства-участника за исключением случаев, когда лицо добровольно получило другое гражданство и в случае, если поведение лица серьезно вредит жизненно важным интересам государства-участника. Указанная норма косвенно указывает на то, что в исключительных случаях гражданству другого государства может предоставляться преимущество в силу послабления правовой связи с Украиной и угрозы ее жизненно важным интересам».

Могут ли и должны ли санкции заменять национальные инструменты влияния?

Нет, не должны. Санкции являются вспомогательным инструментом, цель которого — помогать срочно справиться с угрозой, пока не включатся правовые «тяжеловесы» в виде уголовных инструментов.

Хорошим примером взаимодействия этих правовых инструментов является наложение санкций ЕС на Виктора Медведчука. Именно благодаря этой срочной мере удалось не допустить, чтобы яхта Royal Romance стоимостью около 200 млн долл. уплыла за горизонт после того, как Хорватский суд снял аресты, наложенные в рамках украинского уголовного производства. Украинская сторона сейчас уже прилагает усилия для повторного ареста в рамках другого уголовного производства. Кстати, дело, в рамках которого наложены аресты на Медведчука, касается угольных афер, в чем подозревают и Порошенко.

Другим, менее приятным для нас примером является снятие санкций ЕС с генпрокурора времен Януковича — Виктора Пшонки. Пшонка и его сын впервые попали под санкции ЕС в 2014 году как лица, подлежащие уголовному преследованию в Украине за разворовывание украинских государственных средств и их незаконное перемещение за пределы Украины. Пшонка объяснил суду ЕС, что за восемь лет после наложения санкций в его деле не проводили следственных действий, расследование несколько раз останавливали, в последний раз в начале 2021 года, и даже не передали дела в суд. Это убедило суд в ненадлежащем ведении Украиной дела. В результате он пришел к выводу, что санкции нужно отменить.

Это ярко свидетельствует о том, что в таких делах санкции — дополнительный элемент влияния на нарушителя. Он позволяет сохранить активы и предотвратить их сокрытие или перерегистрацию на подставных лиц. Но основным должно стать качественное уголовное производство и расследование с передачей дела в суд.

Таким образом, санкции не только можно, но и нужно применять в отношении граждан Украины с учетом глубокой интеграции российского политического и экономического влияния.

Но в таких случаях сейчас необходимо доказать один из двух критериев:

а) лицо занимается террористической деятельностью;

б) оно лишь формально имеет украинское гражданство, но фактически является гражданином другого государства.

Уже сейчас закон, хоть и не прямо, но указывает, что санкции должны останавливать текущее поведение. Поэтому санкции должны выполнять вспомогательную роль там, где уголовные механизмы еще не успевают сработать или не могут быть применены, например, если лицо скрывается за пределами контролируемой Украиной территории.

Что нужно изменить?

— Определить четкий перечень оснований для применения санкций и исчерпывающий и понятный перечень субъектов, к которым они могут применяться. В отношении граждан нужно ограничиться случаями наличия гражданства другой страны, бегства и пребывания за рубежом или уклонения от следствия, когда средства уголовного преследования не могут быть применены.

— Если же условия наложения санкций не были соблюдены, каждое лицо, к которому применена санкция, должно иметь возможность обжаловать их по крайней мере в суде, как это предусмотрено в правовых системах развитых стран. Иначе все ограничения закона просто некому будет контролировать.

— Параллельно с четким механизмом обжалования следует установить механизм внесения изменений, исправления ошибок и, наконец, снятия санкций в случае доказательства изменения поведения или достижения цели санкций другими путями.

— А для обеспечения большей действенности санкций и балансирования системы давно перезрел вопрос введения ответственности за нарушение санкций (законопроект №12406, согласованный с Директивой ЕС 2024/1226) с предоставлением санкционных разрешений (для обеспечения базовых потребностей) и обязательного декларирования активов подсанкционных лиц, чтобы упростить их идентификацию.

Это дополнительно свидетельствует о необходимости изменять подходы к реализации санкционной политики, в частности и к санкционированию своих граждан. Усовершенствование этой сферы и введение описанных шагов позволит минимизировать риск использования инструмента санкций по политическим, личным или любым другим мотивам, за исключением защиты национальной безопасности.