Дома-призраки и «туалетные схемы» в законе. Почему выстрелы НАБУ и САП могут быть холостыми

Операция НАБУ и САП «Чисте місто» в Киеве удивила масштабом подозреваемых — заместитель главы КГГА, глава профильной комиссии Киеврады и другие нерядовые лица. Вероятный руководитель этой группировки, по мнению следствия, — Денис Комарницкий. Именно он со времен Черновецкого является «смотрящим» Киева. ZN.UA подробно описало системные причины возникновения коррупции в столице и основные версии расследования НАБУ.

«Размах» преступления удивляет: полученный без конкурса небольшой участок стоимостью меньше 12 млн грн и намерение получить еще несколько таких. На фоне того, что у фигурантов изъяли больше 6,4 млн долл. и 630 тыс. евро, выглядит мелочью.

И если бы детективы НАБУ не зафиксировали этот факт во время прослушки, то потеряли бы деньги налогоплательщиков на проведение операции, потому что земельное законодательство писали под схемы, и оно насыщено коррупциогенными нормами. Поэтому НАБУ видит незаконную передачу земли в Киеве на сотни миллионов долларов каждый год, но ничего не может сделать. Если кого-то и поймают, то другие просто должны не повторять его ошибок.

Недостатки законодательства не дают возможности детективам доказать факт коррупции просто исследовав документы. А если факт коррупции не доказан, это уже не подследственность НАБУ и САП.

«Голка» разбиралась, какие именно недостатки законодательства блокируют работу антикоррупционных органов.

Схема со строениями-призраками

По данным следствия, участники схемы брали перспективные участки, и подконтрольные лица приобретали право собственности на сооружения, которых там никогда не было. Далее владельцы получали участки без конкурса для строительства. Также подозреваемым инкриминируют взятие под полный контроль процедуры принятия местной властью решений о предоставлении прав на землю.

Так как же стать владельцем строения, которого нет, и почему депутаты Киеврады, когда голосуют, этого не замечают, как и чиновники, оформляющие документы?

С какими именно участками это происходило — сейчас тайна следствия. Но в тот же промежуток времени на Печерске пытались провернуть такую же сделку. НАБУ это не заинтересовало, но прокуратура через суд отменяет право собственности на строение-призрак и расследует. Но расследует дело об использовании поддельных документов, что является уголовным проступком и не предусматривает возможности заключения виновных. Поэтому на примере этой истории и можно проанализировать, как такие вещи реализуют в Киевраде.

Как появились «туалетные схемы»

Такой проблемы не было в течение первых 17 лет независимости. Причина банальная — это никому не было нужно. Законодательство не требовало обязательного проведения земельных торгов, и участок под застройку имел право получить каждый желающий. Конечно, при таких условиях их получали только лица, приближенные к местной власти.

Земельные торги стали обязательными с 2008 года, но сразу появился ряд исключений. Наличие на участке частного здания — одно из них. Вместе с тем Земельный кодекс (ч. 2 ст. 134) не устанавливает никаких ограничений относительно размера и целевого назначения земельного участка государственной или коммунальной собственности, который владелец здания может получить в аренду без конкурса. Именно это отсутствие ограничений и привело к появлению так называемой туалетной схемы, когда собственник какой-то будки получает участок под строительство жилого комплекса, иногда в тысячи раз больше, чем площадь самой будки.

Важно, что в своем решении Большая палата Верховного суда подчеркнула: нужно учитывать размер земельного участка для обслуживания имущества, и он не может быть безграничным. Но сколько дел дойдет до рассмотрения Большой палаты Верховного суда и почему этот вопрос не решить на уровне Верховной Рады?

Позже в законодательство добавили ряд преимуществ для владельцев, и это прописали в Земельном кодексе: целевое назначение земельного участка может не соответствовать положениям градостроительной документации (ст. 20), а разработка проекта землеустройства происходит по молчаливому согласию, если вовремя не дали разрешение или не отказали (ст. 134). Изменения появились и в Законе Украины «О регулировании градостроительной деятельности»: участок отдают под застройку без утвержденного детального плана или зонирования (ст. 24), к тому же появилось право на проведение реконструкции здания в границах существующих фундаментов без оформления права на землю (ст. 34). Вместе с тем понятие «реконструкция» настолько широкое, что дает возможность перестроить сарай в жилую высотку с подземным паркингом.

В цивилизованных странах владелец здания имеет определенные права на землю под ним, что защищает его право лишь свободно пользоваться своей собственностью. В Украине же это — золотой ключик в волшебный мир строительного бизнеса.

Государственная власть всегда возлагает всю вину за такие проявления коррупции на местное самоуправление. Но местная власть — лишь исполнитель в коррупционных схемах, созданных Верховной Радой на уровне законов. И парламент не спешит эту схему ликвидировать, хотя на словах постоянно изменяет законодательство для «борьбы с коррупцией и хаотичной застройкой».

Только нынешний созыв парламента вносил изменения в эти законы суммарно где-то 100 раз. Но преференции владельцам зданий только увеличивали.

«Туалетные схемы» прокручивает не только местное самоуправление. Это касается и госимущества. Если вы слышите победные реляции о том, как выгодно приватизировали какое-то государственное предприятие и получили не запланированные 100 миллионов, а 200 — не начинайте сразу радоваться. Обычно это только конкурс на право дать взятку чиновникам за дальнейшее получение в подарок земли стоимостью в миллиард.

При таком количестве преимуществ если у кого-то нет права собственности на здание, его следует придумать. Все довольно часто слышат истории как о кражах обычных квартир, так и о большом рейдерстве. Но стать владельцем несуществующего строения намного проще и безопаснее, потому что нет частного собственника, который приложит максимум усилий для возврата украденного.

Раньше это был эксклюзив. Договориться с коммунальными БТИ и потом получить от чиновников право собственности на нечто фиктивное было сложно и дорого — большой риск для исполнителей. Поэтому делали «междусобойчики» в суде. Подставное лицо якобы оспаривало право собственности. А дальше суд признавал это право или на вообще несуществующее строение, или на какой-то киоск для торговли как на недвижимое имущество.

Параллельно с созданием новых преференций собственникам строений происходили дерегуляция и децентрализация в сферах технической инвентаризации и регистрации прав. Все элементарно. Частная компания рисует техпаспорт на что угодно, и для несуществующих строений обычно указывают, что построено до 1991 года. Далее «черный» нотариус просто вносит запись в Госреестр.

Как это выглядит на практике? На фото — типичное строение для хранения инвентаря дворников. Его площадь — меньше 40 кв. м, и больше на участке, который хотели без конкурса получить в аренду, ничего нет.

Из определения суда известно, что ООО «БТІ.ЦЕНТР» изготовило техпаспорт, по которому на этом участке стоит общественное здание площадью 193 кв. м. И частный нотариус на основании только этой технической инвентаризации регистрирует право собственности физического лица на строение-призрак. Далее это лицо создает ООО «АПАРТБУДГРУП» и вносит право собственности в его уставный фонд. Через несколько дней компанию перерегистрируют на нового собственника.

Ни один чиновник не привлечен к афере, новые собственник и руководитель компании также де-юре не имеют отношения к махинациям, а у компании есть официально признанное государством право собственности на строение, которого никогда не существовало. И это право собственности дает им возможность без конкурса получить земельный участок под возведение жилого дома в центральном районе Киева.

Как все провернуть, не подставив чиновников и преждевременно не засветив аферу? Для разработки проекта землеустройства сначала нужно, чтобы власть дала разрешение. Если участок коммунальный — это местная рада.

Если вы являетесь владельцем строения — поможет молчаливое согласие. То есть все благополучно, если через месяц не дадут разрешение или отказ. А местная рада так быстро не работает. Чтобы перестраховаться, можно подать заявление перед летними или зимними каникулами. Также можно договориться в исполнительных органах или в земельной комиссии рады, чтобы там притормозили.

Как Киев улучшил «туалетную схему»?

Киеврада 10 лет назад позволила частным лицам за свой счет разработать проект по земельным участкам, находящимся в их пользовании. Именно им воспользовались на ул. Катерины Билокур.

Далее была утверждена целевая программа, предусматривающая выделение 1,3 млрд грн из бюджета на разработку проектов землеустройства в рамках инвентаризации в 2022–2025 годах. Так за счет бюджета разрабатывают проекты под дальнейшие аферы по «туалетной схеме» как для избранных, так и для просто заинтересованных лиц с соответствующими связями в Киевраде и КГГА.

Скрыть такие аферы среди общей инвентаризации легко — они идут в пакете с утверждением проектов землеустройства к сотням участков, а таких решений на одно заседание могут выносить много. Например, в прошлом году Киеврада 12 декабря рассматривала сразу 44 решения об инвентаризации земель, а это документация на тысячи (!) участков. Конечно, такие объемы информации физически не анализируют, поэтому голосуют вслепую.

Во многих случаях землеустроителей обвиняют в фальсификации проектов землеустройства. Но это далеко не всегда так. Например, в истории на ул. Катерины Билокур в кадастровом плане в выписке из кадастра нет вымышленного общественного строения — там отображена только дворницкая, которая впятеро меньше.

Если выгодополучатели хотят перестраховаться, виртуальное строение легко может стать реальным. Как уже отмечалось, право собственности на строение дает возможность проводить реконструкцию в границах его фундаментов. Но даже реконструкции не нужно — достаточно воспользоваться дерегуляцией в строительстве и быстро провести «капремонт», результатом которого станет на скорую руку построенный макет из пенобетона. Когда строение появится в реальности, провернуть дальнейшую аферу с получением земли станет намного безопаснее и дешевле, потому что риск исполнителей становится минимальным.

Важно, что согласования проекта землеустройства сейчас максимально упрощены, поэтому нет проблем их пройти и далее зарегистрировать участок в Государственном земельном кадастре. Даже если проект сфальсифицируют, безнаказанно «не заметить» отсутствие строения для чиновников легко — законодательство не предусматривает никаких обследований участка ни во время согласования проекта землеустройства, ни во время его регистрации в Государственном земельном кадастре.

Здания нет, проект решения о передаче участка есть, а чиновники не виноваты? У нас «государство в смартфоне», и органы власти живут в этой виртуальной реальности.

Техпаспорт на несуществующее строение — в Единой государственной электронной системе в сфере строительства. Право собственности — в Госреестре прав на недвижимое имущество. Проект землеустройства — в Государственном земельном кадастре. Все эти документы создавали частные лица, которых свободно выбирает заинтересованный в реализации аферы человек.

Но все эти документы по определению считают достоверными и признанными государством, потому что они находятся в соответствующих государственных реестрах. В случае оказания на их основе дальнейших административных услуг чиновники не должны ставить их под сомнение и обязательно совершать какие-либо действия для проверки достоверности информации.

Это не значит, что кто-то может обмануть самих чиновников и провести аферу без огромных связей или взяток. Отсутствие обязанности не означает, что все не проверяют. Это означает только возможность безнаказанно скрыть результаты проверки.

Например, в случае на ул. Катерины Билокур участок осматривал представитель Департамента территориального контроля КГГА. В пояснительной записке указано, что он выявил «сооружение, имевшее признаки капитального».

Возможно ли во время осмотра перепутать будку для инвентаря дворников площадью 40 кв. м с общественным зданием площадью около 200 кв. м? Конечно, нет.

Но можно ли на основании этих документов обвинить должностное лицо Департамента, проводившее осмотр, в коррупции? Нет, потому что чиновник не написал, что на участке есть вымышленное общественное сооружение. А писать, что такого общественного здания на участке нет, он и не обязан — его даже в преступной небрежности не удастся обвинить, хотя все хорошо понимают его роль.

Предохранители-фикции

Последний этап в афере — провести через местную раду землеотвод под несуществующее строение так, чтобы это не бросалось в глаза и уже депутатов не могли обвинить в коррупции.

Законодательство не устанавливает конкретные требования по рассмотрению вопросов землеотвода местными радами. Но эти требования обычно устанавливают сами рады в своем Регламенте и Порядках рассмотрения земельных вопросов.

Махинации с несуществующей недвижимостью во время получения земли в Киеве всплывали и раньше, но большей проблемой была легализация самовольного строительства. Депутаты неоднократно голосовали за отвод участков под эксплуатацию старых зданий, которых уже давно не существовало, а на их месте высились незаконно возведенные многоэтажки.

Действующий еще с 2014 года Регламент Киеврады приписывал обязательно сопровождать рассмотрение проектов передачи земельных участков демонстрацией «фотофиксации его фактического состояния», но демонстрировали только устаревшие спутниковые снимки.

Для решения проблемы в 2017 году в Порядке обретения прав на землю в Киеве предусмотрели обязательное добавление к кадастровому делу спутниковую съемку земельного участка, сделанную не позднее одного года назад, и актуальную фотофиксацию, сделанную не позднее тридцати календарных дней до дня регистрации проекта решения.

Установление четких требований о времени фотофиксации должно было окончательно прекратить махинации, но эти требования Киеврадой никогда не выполнялись. Они не выполняются независимо от наличия или отсутствия фиктивных строений, потому что листья прячут в лесу.

Как все это выглядит на практике, продемонстрируем на уже упомянутом проекте с виртуальным строением на ул. Катерины Билокур.

Регламент Киеврады устанавливает, что к проекту решения по вопросам земельных отношений прилагаются материалы аэрофотосъемки и фотофиксация фактического состояния использования соответствующего земельного участка (ст. 26). Но в приложениях есть только спутниковая фотосъемка.

Несмотря на очевидное нарушение Регламента, в день регистрации секретарь Киеврады Владимир Бондаренко направил проект на рассмотрение комиссии.

Такие нарушения происходят всегда. А чтобы они были не слишком очевидными, Регламент предусматривает утаивание от общественности фотофиксации фактического состояния использования участка — обнародованию на сайте Киеврады подлежит только аэрофотосъемка (ст. 29).

Возможно, спутниковые снимки и могли бы заменить фотофиксацию фактического состояния участка, если бы были высокого качества и достаточно новые. Вот только к проекту решения прилагают фото невысокого качества, отснятые в 2019 (!) году.

Киев — большой город: ни депутаты, ни активисты не могут проверить несколько сотен участков, которые отводят обычно на каждом заседании.

Но в Регламенте Киеврады есть еще один предохранитель, который должен был бы нивелировать все это: рассмотрение проектов по земельным вопросам должно сопровождаться демонстрацией на экране местоположения участка, материалов аэрофотосъемки и фотофиксации его фактического состояния (ст. 37).

Но никакую фотофиксацию фактического состояния участка никогда не демонстрируют. Депутаты видят на экране такой же слайд, как и на картинке. Что сейчас происходит на участке и что там есть, невозможно определить по снимку такого качества, да еще и отснятому 5–6 лет назад. Конечно, и рядовые киевляне, которые смотрят заседания Киеврады, могут заметить махинации исключительно в случае, если речь идет об участке, который они хорошо знают.

Если бы Киеврада просто выполняла требования своего Регламента и Порядка обретения прав на землю, истории наподобие последнего дела Комарницкого и К^о были бы почти невозможными, потому что было бы невозможно скрыть нарушение. Главный вопрос: кто должен контролировать соблюдение Регламента? Это председательствующие мэр Кличко или секретарь Бондаренко, а также регламентная комиссия, где большинство составляют представители фракции «Европейская Солидарность».

Но нарушения устраивают все фракции. Регламент предусматривает пересмотр результатов голосования, если во время рассмотрения были нарушения (ст. 37). Если каждый депутат заявит о нарушении Регламента во время рассмотрения каждого из нескольких сотен земельных вопросов на заседании, это мягко заставит руководство Киеврады начать работать без нарушений. Но сейчас таких депутатов нет.

Почему реформы не работают?

Реформы в земельной сфере проводят под лозунгом борьбы с коррупцией. Но здесь речь идет только о вымогательстве взяток. Поэтому реформирование движется в направлении дерегуляции и децентрализации.

Вымогательство взяток уменьшилось, но оно еще не преодолено — последнюю точку все равно ставит местная рада своим голосованием, и во многих случаях необходимо договариваться c депутатами.

Но набирает обороты другая разновидность коррупции — принятие сознательно незаконных решений в интересах определенных лиц.

Законодательство наполнено правовыми неопределенностями и дискреционными полномочиями, что снимает ответственность с должностных лиц органов власти. А там, где вину можно доказать, публичные услуги предоставляют частные субъекты.

Являются ли нарушения законодательства в интересах определенных лиц инженерами технадзора, частными нотариусами и землеустроителями коррупцией? Да, потому что такие нарушения со стороны частных лиц, оказывающих публичные услуги, являются коррупцией согласно Закону «О предотвращении коррупции».

Но есть нюанс — коррупция, совершенная такими лицами, неподследственна НАБУ.

Создается впечатление, что земельную сферу сознательно реформировали так, чтобы максимально усложнить НАБУ возможность работы по этому направлению. Вот и имеем: в деле Комарницкого удалось поймать определенных чиновников и есть громкое дело о коррупции в Киевраде и КГГА. А в абсолютно идентичной по набору нарушений ситуации на ул. Катерины Билокур чиновников за руку поймать не удалось — и поэтому никакой коррупции будто бы нет, а полиция расследует банальное дело о махинациях частной компании.

Можно ли исправить ситуацию?

Причины проблемы известны и изложены выше в статье — Верховная Рада может легко залатать все дыры. Другой вопрос — есть ли политическая воля у руководства государства. Потому что даже громкое дело НАБУ можно использовать только для обвинений местной киевской власти в коррупции, а созданную на уровне законов схему оставить неприкосновенной в своих интересах.

А вот Киеврада свою часть работы может выполнить вообще легко — достаточно прекратить нарушать собственноручно установленные Регламент и Порядок решения земельных вопросов.