Будинки-привиди й «туалетні схеми» в законі. Чому постріли НАБУ та САП можуть бути холостими

Операція НАБУ та САП «Чисте місто» в Києві здивувала масштабом підозрюваних — заступник голови КМДА, голова профільної комісії Київради та інші нерядові особи. Ймовірний очільник цього угруповання, на думку слідства, — Денис Комарницький. Саме він із часів Черновецького є «смотрящим» Києва. ZN.UA детально описало системні причини виникнення корупції в столиці та основні версії розслідування НАБУ.

«Розмах» злочину дивує: отримана без конкурсу невелика ділянка вартістю менш як 12 млн грн і намір отримати ще кілька таких. На тлі того, що у фігурантів вилучили більш як 6,4 млн дол. і 630 тис. євро, виглядає як дріб’язок.

Та якби детективи НАБУ не зафіксували цього факту під час прослуховування, то змарнували б гроші платників податків на проведення операції, бо земельне законодавство писали під схеми, й воно насичене корупціогенними нормами. Тому НАБУ бачить незаконну передачу землі в Києві на сотні мільйонів доларів щороку, але нічого не може вдіяти. Якщо когось і зловлять, то інші просто мають не повторювати його помилок.

Недоліки законодавства не дають змоги детективам довести факт корупції, просто дослідивши документи. А якщо факту корупції не доведено, то це вже не підслідність НАБУ та САП.

«Голка» розбиралася, які саме недоліки законодавства блокують роботу антикорупційних органів.

Схема з будівлями-привидами

За даними слідства, учасники схеми брали перспективні ділянки, й підконтрольні особи набували права власності на споруди, яких там ніколи не було. Далі власники отримували ділянки без конкурсу для будівництва. Також підозрюваним інкримінують узяття під повний контроль процедури ухвалення місцевою владою рішень про надання прав на землю.

Тож як стати власником будівлі, якої нема, й чому депутати Київради, коли голосують, цього не помічають, як і чиновники, котрі оформлюють документи?

З якими саме ділянками це відбувалося — наразі є таємницею слідства. Але в той самий проміжок часу на Печерську намагалися провернути таку ж оборудку. НАБУ це не зацікавило, але прокуратура через суд скасовує право власності на будівлю-привид і розслідує. Але розслідує справу про використання підроблених документів, що є кримінальним проступком і не передбачає можливості ув’язнення винних. Тож на прикладі цієї історії й можна проаналізувати, як такі речі реалізують у Київраді.

Як з’явилися «туалетні схеми»

Такої проблеми не було протягом перших 17 років незалежності. Причина банальна — цього ніхто не потребував. Законодавство не вимагало обов’язкового проведення земельних торгів, і ділянку під забудову мав право отримати кожен охочий. Звісно, за таких умов їх отримували лише особи, наближені до місцевої влади.

Земельні торги стали обов’язковими з 2008 року, але відразу з’явилася низка винятків. Наявність на ділянці приватної будівлі — один з них. Водночас Земельний кодекс (ч. 2 ст. 134) не встановлює жодних обмежень щодо розміру та цільового призначення земельної ділянки державної чи комунальної власності, яку власник будівлі може отримати в оренду без конкурсу. Саме ця відсутність обмежень і призвела до появи так званої туалетної схеми, коли власник якоїсь будки отримує ділянку під будівництво житлового комплексу, часом у тисячі разів більшу за площу своєї будки.

Важливо, що у своєму рішенні Велика палата Верховного суду наголосила: слід враховувати розмір земельної ділянки для обслуговування майна, і він не може бути безмежним. Але скільки справ дійде до розгляду Великої палати Верховного суду й чому цього питання не вирішити на рівні Верховної Ради?

З часом у законодавство додали низку переваг для власників, і це прописали в Земельному кодексі: цільове призначення земельної ділянки може не відповідати положенням містобудівної документації (ст. 20), а розроблення проєкту землеустрою відбувається за мовчазною згодою, якщо вчасно не надали дозволу чи не відмовили (ст. 134). Зміни з’явились і в Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності»: ділянку віддають під забудову без затвердженого детального плану чи зонування (ст. 24), до того ж виникло право на проведення реконструкції будівлі в межах наявних фундаментів без оформлення права на землю (ст. 34). Водночас поняття «реконструкція» є настільки широким, що дає змогу перебудувати сарай у житлову висотку з підземним паркінгом.

У цивілізованих країнах власник будівлі має певні права на землю під нею, що захищають його право лише вільно користуватися своєю власністю. В Україні ж це — золотий ключик у чарівний світ будівельного бізнесу.

Державна влада завжди покладає всю вину за такі прояви корупції на місцеве самоврядування. Але місцева влада — тільки виконавець у корупційних схемах, створених Верховною Радою на рівні законів. І парламент не поспішає цю схему ліквідувати, хоча на словах постійно змінює законодавство для «боротьби з корупцією та хаотичною забудовою».

Тільки нинішнє скликання парламенту вносило зміни до цих законів сумарно десь 100 разів. Але преференції власникам будівель лише збільшували.

«Туалетні схеми» прокручує не лише місцеве самоврядування. Це стосується й держмайна. Якщо ви чуєте переможні реляції про те, як вигідно приватизували якесь державне підприємство й отримали не заплановані 100 мільйонів, а 200 — не починайте відразу радіти. Зазвичай це лише конкурс на право дати хабар чиновникам за подальше отримання в подарунок землі вартістю в мільярд.

За такої кількості переваг якщо в когось немає права власності на будівлю, його варто вигадати. Всі досить часто чують історії як про крадіжки звичайних квартир, так і про велике рейдерство. Але стати власником неіснуючої будівлі набагато простіше й безпечніше, бо немає приватного власника, який докладе максимум зусиль для повернення вкраденого.

Раніше це був ексклюзив. Домовитися з комунальними БТІ й потім отримати від чиновників право власності на щось фіктивне було складно й дорого — великий ризик для виконавців. Тому робили «міжсобойчики» в суді. Підставна особа начебто оспорювала право власності. А далі суд визнавав це право або на взагалі неіснуючу будівлю, або на якийсь кіоск для торгівлі як на нерухоме майно.

Паралельно зі створенням нових преференцій власникам будівель відбувалися дерегуляція та децентралізація у сферах технічної інвентаризації та реєстрації прав. Усе елементарно. Приватна компанія малює техпаспорт на що завгодно, й для неіснуючих будівель зазвичай вказують, що побудовано до 1991 року. Далі «чорний» нотаріус просто вносить запис у Держреєстр.

Як це виглядає на практиці? На фото — типова будівля для зберігання інвентарю двірників. Її площа — менш як 40 кв. м, і більше на ділянці, яку хотіли без конкурсу отримати в оренду, нічого немає.

З ухвали суду відомо, що ТОВ «БТІ.ЦЕНТР» виготовило техпаспорт, за яким на цій ділянці стоїть громадська будівля площею 193 кв. м. І приватний нотаріус на підставі лише цієї технічної інвентаризації реєструє право власності фізичної особи на будівлю-привид. Далі ця особа створює ТОВ «АПАРТБУДГРУП» і вносить право власності в її уставний фонд. За кілька днів компанію перереєстровують на нового власника.

Жоден чиновник не залучений до оборудки, нові власник і керівник компанії також де-юре не мають стосунку до махінацій, а в компанії є офіційно визнане державою право власності на будівлю, якої ніколи не існувало. І це право власності дає їм змогу без конкурсу отримати земельну ділянку під зведення житлового буднику в центральному районі Києва.

Як усе провернути, не підставивши чиновників і передчасно не засвітивши оборудки? Для розроблення проєкту землеустрою спочатку треба, щоб влада дала дозвіл. Якщо ділянка комунальна — це місцева рада.

Якщо ви є власником будівлі — допоможе мовчазна згода. Тобто все гаразд, якщо за місяць не дадуть дозвіл чи відмову. А місцева рада так швидко не працює. Аби перестрахуватися, можна подати заяву перед літніми чи зимовими канікулами. Також можна домовитись у виконавчих органах чи у земельній комісії ради, щоб там пригальмували.

Як Київ покращив «туалетну схему»?

Київрада 10 років тому дозволила приватним особам власним коштом розробити проєкт щодо земельних ділянок, які перебувають у їхньому користуванні. Саме ним скористалися на вул. Катерини Білокур.

Далі було затверджено цільову програму, що передбачає виділення 1,3 млрд грн із бюджету на розроблення проєктів землеустрою в межах інвентаризації в 2022–2025 роках. Так бюджетним коштом розробляють проєкти під подальші оборудки за «туалетною схемою» як для обраних, так і для просто зацікавлених осіб із відповідними зв’язками в Київраді та КМДА.

Приховати такі оборудки серед загальної інвентаризації легко — вони йдуть у пакеті із затвердженням проєктів землеустрою до сотень ділянок, а таких рішень на одне засідання можуть виносити багато. Наприклад, торік Київрада 12 грудня розглядала відразу 44 рішення щодо інвентаризації земель, а це документація на тисячі (!) ділянок. Звісно, такі об’єми інформації фізично не аналізують, тому голосують наосліп.

У багатьох випадках землевпорядників звинувачують у фальшуванні проєктів землеустрою. Проте це далеко не завжди так. Наприклад, в історії на вул. Катерини Білокур у кадастровому плані у витягу з кадастру немає вигаданої громадської будівлі — там відображено лише вп’ятеро меншу двірницьку.

Якщо вигодонабувачі хочуть перестрахуватися, віртуальна будівля легко може стати реальною. Як уже зазначалося, право власності на будівлю дає змогу проводити реконструкцію в межах її фундаментів. Проте навіть реконструкції не потрібно — достатньо скористатися дерегуляцією в будівництві та швиденько провести «капремонт», результатом якого стане нашвидкуруч побудований макет із пінобетону. Коли будівля з’явиться в реальності, провернути подальшу оборудку з отриманням землі стане набагато безпечніше й дешевше, бо ризик виконавців стає мінімальним.

Важливо, що погодження проєкту землеустрою наразі максимально спрощені, тому немає проблем їх пройти й далі зареєструвати ділянку в Державному земельному кадастрі. Навіть якщо проєкт сфальшують, безкарно «не помітити» відсутності будівлі для чиновників легко — законодавство не передбачає жодних обстежень ділянки ані під час погодження проєкту землеустрою, ані під час його реєстрації в Державному земельному кадастрі.

Будівлі нема, проєкт рішення про передачу ділянки є, а чиновники не винні? В нас «держава у смартфоні», й органи влади живуть у цій віртуальній реальності.

Техпаспорт на неіснуючу будівлю — в Єдиній державній електронній системі у сфері будівництва. Право власності — в Держреєстрі прав на нерухоме майно. Проєкт землеустрою — в Державному земельному кадастрі. Всі ці документи створювали приватні особи, яких вільно обирає зацікавлена в реалізації оборудки людина.

Але всі ці документи за визначенням вважають достовірними й визнаними державою, бо вони містяться у відповідних державних реєстрах. У разі надання на їх основі подальших адміністративних послуг чиновники не повинні ставити їх під сумнів і обов’язково вчиняти якісь дії для перевірки достовірності інформації.

Це не означає, що хтось може надурити самих чиновників і провести оборудку без величезних зв’язків чи хабарів. Відсутність обов’язку не означає, що всього не перевіряють. Це означає лише можливість безкарно приховати результати перевірки.

Наприклад, у випадку на вул. Катерини Білокур ділянку оглядав представник Департаменту територіального контролю КМДА. В пояснювальній записці зазначено, що він виявив «споруду, яка має ознаки капітальної».

Чи можливо під час огляду переплутати будку для інвентарю двірників площею 40 кв. м із громадською будівлею площею близько 200 кв. м? Звісно ж, ні.

Але чи можна на підставі цих документів звинуватити посадовця Департаменту, який проводив огляд, у корупції? Ні, бо він не написав, що на ділянці є вигадана громадська споруда. А писати, що такої громадської будівлі на ділянці немає, він і не зобов’язаний — його навіть у злочинній недбалості не вдасться звинуватити, хоча всі чудово розуміють його роль.

Запобіжники-фікції

Останній етап у оборудці — провести через місцеву раду землевідвід під неіснуючу будівлю так, щоб це не впадало в око й уже депутатів не могли звинуватити в корупції.

Законодавство не встановлює конкретних вимог щодо розгляду питань землевідведення місцевими радами. Але ці вимоги зазвичай установлюють самі ради у власному Регламенті та Порядках розгляду земельних питань.

Махінації з неіснуючою нерухомістю під час отримання землі в Києві спливали й раніше, але більшою проблемою була легалізація самочинного будівництва. Депутати неодноразово голосували за відведення ділянок під експлуатацію старих будівель, яких уже давно не існувало, а на їхньому місці височіли незаконно зведені багатоповерхівки.

Чинний ще з 2014 року Регламент Київради приписував обов’язково супроводжувати розгляд проєктів передачі земельних ділянок демонстрацією «фотофіксації її фактичного стану», але демонстрували лише застарілі супутникові знімки.

Для вирішення проблеми 2017 року в Порядку набуття прав на землю в Києві передбачили обов’язкове додавання до кадастрової справи супутникової зйомки земельної ділянки, зробленої не пізніше ніж за один рік, та актуальної фотофіксації, зробленої не пізніше ніж за тридцять календарних днів до дня реєстрації проєкту рішення.

Встановлення чітких вимог щодо часу фотофіксації мало остаточно припинити махінації, але ці вимоги Київрадою ніколи не виконувалися. Вони не виконуються незалежно від наявності чи відсутності фіктивних будівель, бо листя ховають у лісі.

Як усе це виглядає на практиці, продемонструємо на вже згаданому проєкті з віртуальною будівлею на вул. Катерини Білокур.

Регламент Київради встановлює, що до проєкту рішення з питань земельних відносин додаються матеріали аерофотозйомки та фотофіксація фактичного стану використання відповідної земельної ділянки (ст. 26). Проте в додатках є лише супутникова фотозйомка.

Незважаючи на очевидне порушення Регламенту, в день реєстрації секретар Київради Володимир Бондаренко направив проєкт на розгляд комісії.

Такі порушення відбуваються завжди. А щоб вони були не надто очевидними, Регламент передбачає приховування від громадськості фотофіксації фактичного стану використання ділянки — оприлюдненню на сайті Київради підлягає лише аерофотозйомка (ст. 29).

Можливо, супутникові знімки й могли б замінити фотофіксацію фактичного стану ділянки, якби були високої якості й достатньо нові. Ось тільки до проєкту рішення додають фото невисокої якості, відзняті 2019 (!) року.

Київ — велике місто: ні депутати, ні активісти не можуть перевірити кілька сотень ділянок, які відводять зазвичай на кожному засіданні.

Проте в Регламенті Київради є ще один запобіжник, що мав би нівелювати все це: розгляд проєктів із земельних питань має супроводжуватися демонстрацією на екрані місця розташування ділянки, матеріалів аерофотозйомки та фотофіксації її фактичного стану (ст. 37).

Але жодної фотофіксації фактичного стану ділянки ніколи не демонструють. Депутати бачать на екрані такий самий слайд, як на картинці. Що нині відбувається на ділянці й що там є, неможливо визначити за знімком такої якості, та ще й відзнятому 5–6 років тому. Звісно, й пересічні кияни, які дивляться засідання Київради, можуть помітити махінації виключно в разі, якщо йдеться про ділянку, яку вони добре знають.

Якби Київрада просто виконувала вимоги свого Регламенту та Порядку набуття прав на землю, історії на кшталт останньої справи Комарницького і К^о були б майже неможливими, бо було б неможливо приховати порушення. Головне питання: хто має контролювати дотримання Регламенту? Це головуючі мер Кличко або секретар Бондаренко, а також регламентна комісія, де більшість становлять представники фракції «Європейська Солідарність».

Але порушення влаштовують усі фракції. Регламент передбачає перегляд результатів голосування, якщо під час розгляду були порушення (ст. 37). Якщо кожен депутат заявить про порушення Регламенту під час розгляду кожного з кількох сотень земельних питань на засіданні, це м’яко примусить керівництво Київради почати працювати без порушень. Але наразі таких депутатів немає.

Чому реформи не працюють?

Реформи в земельній сфері проводять під гаслом боротьби з корупцією. Але тут ідеться лише про вимагання хабарів. Тож реформування рухається в напрямку дерегуляції та децентралізації.

Вимагання хабарів зменшилося, але його ще не подолано — останню крапку однаково ставить місцева рада своїм голосуванням, і в багатьох випадках необхідно домовлятися з депутатами.

Але набирає обертів інший різновид корупції — ухвалення свідомо незаконних рішень в інтересах певних осіб.

Законодавство сповнене правових невизначеностей і дискреційних повноважень, що знімає відповідальність із посадових осіб органів влади. А там, де провину можна довести, публічні послуги надають приватні суб’єкти.

Чи є порушення законодавства в інтересах певних осіб інженерами технагляду, приватними нотаріусами та землевпорядниками корупцією? Так, бо такі порушення з боку приватних осіб, які надають публічні послуги, є корупцією відповідно до Закону «Про запобігання корупції».

Але є нюанс — корупція, вчинена такими особами, не підслідна НАБУ.

Створюється враження, що земельну сферу свідомо реформували так, аби максимально ускладнити НАБУ можливість роботи за цим напрямом. От і маємо: в справі Комарницького вдалося зловити певних чиновників і є гучна справа про корупцію в Київраді та КМДА. А в абсолютно ідентичній за набором порушень ситуації на вул. Катерини Білокур чиновників за руку зловити не вдалося — й тому жодної корупції начебто немає, а поліція розслідує банальну справу про махінації приватної компанії.

Чи можна виправити ситуацію?

Причини проблеми відомі й викладені вище в статті — Верховна Рада може легко залатати всі дірки. Інше питання — чи є політична воля в керівництва держави. Бо навіть гучну справу НАБУ можна використати лише для звинувачень місцевої київської влади в корупції, а створену на рівні законів схему залишити недоторканною у власних інтересах.

А от Київрада свою частину роботи може виконати взагалі легко — достатньо припинити порушувати власноруч установлений Регламент і Порядок вирішення земельних питань.