Что может пойти не так: вызовы для организации будущих выборов

Согласно украинскому законодательству, в октябре 2025 года должны пройти местные выборы. А год назад должны были провести выборы президента. И хотя из-за войны вопрос смены власти отложили, выборы в конце концов придется проводить.

По результатам 9-го раунда Диалогов Жана Моне в ноябре 2023 года, парламентские партии согласились, что выборы должны состояться не ранее чем через шесть месяцев после окончания действия военного положения, — это должно обеспечить больше времени для их подготовки. Однако понимание срока в шесть месяцев зависит от ситуации: это время до начала избирательной кампании или же до самого дня выборов.

В феврале 2025 года Гражданская сеть «ОПОРА» инициировала заявление о невозможности проведения демократических выборов в условиях действия правового режима военного положения и без устойчивого мира. Ее поддержали больше 400 украинских неправительственных организаций. В документе приведен такой алгоритм действий: режим прекращения огня с гарантиями безопасности; подготовка к выборам и восстановление соответствующей инфраструктуры; проведение выборов после достижения устойчивого мира и отмены действия военного положения. Позже, 25 февраля 2025 года, парламент принял постановление о невозможности проведения выборов во время действия военного положения.

Первые послевоенные выборы потребуют от государства невероятных усилий. Ключевой вызов — Украина должна быть готова к их проведению. Возникает вопрос: что необходимо сделать для организации избирательного процесса в целом и в каждой конкретной громаде в частности? Также нужно определить и даты проведения, и последовательность выборов (какие выборы должны предшествовать другим), и избирательную систему. Вероятно, чтобы урегулировать все эти вопросы, понадобится отдельный закон.

Кроме того, нужно учитывать риски безопасности и обеспечение украинцам возможности проголосовать. Вопрос можно поставить иначе: можно ли будет проголосовать на всех территориях и всем украинцам? Особенно тем, кто находится за рубежом и на территориях, близких к России.

Важно сразу в контексте темы акцентировать внимание на возможном прекращении огня, которое сейчас обсуждают. Проведение выборов в условиях прекращения огня, но без достижения устойчивого мира, лишь заострит уже имеющиеся вызовы. Гражданская сеть «ОПОРА» подчеркивала, что проводить выборы в таких условиях невозможно.

Также нужно учитывать: чтобы запустить избирательный процесс, необходимо отменить военное положение, что автоматически не происходит в случае установки режима прекращения огня. Немало вопросов возникает и к этому режиму: как его будут вводить, кто будет гарантировать его соблюдение и что делать в случае нарушения, возобновления обстрелов или террористической угрозы?

Чтобы предотвратить такое развитие событий и избежать международного давления на Украину в проведении выборов, необходима серьезная дипломатическая работа.

Безопасность — базовый критерий

Ключевой критерий для первых послевоенных выборов — безопасность. Разные условия, в которых оказались громады, требуют оценки ситуации безопасности на отдельных территориях. О такой оценке говорит и Дорожная карта «ОПОРИ» для обеспечения организации послевоенных выборов в Украине. В частности, нужно разработать и законодательно закрепить четкие критерии и индикаторы того, какие именно территории нужно считать безопасными или, наоборот, опасными. Это позволит избежать политически мотивированного решения проводить или не проводить выборы и объяснит логику отбора территорий, где будет проходить избирательный процесс.

Оценка безопасности может иметь разное значение для разных выборов. В контексте национальных (президентских или парламентских) выборов непрохождение аудита безопасности будет означать невозможность организовать избирательный процесс на определенной территории, например открыть участки. Вместе с тем это не обязательно означает отмену или лишение права голоса украинцев, которые там проживают, для них нужно обеспечить альтернативные пути его реализации.

Для местных выборов оценка безопасности должна стать основанием для проведения или непроведения выборов местной рады и главы громады.

Аудит безопасности должен предотвратить повторение ситуации 2020 года, когда решение о непроведении местных выборов принимали без учета объективных и измеряемых данных. Тогда Центральная избирательная комиссия признала невозможным проведение выборов в 18 громадах Луганской и Донецкой областей на основании выводов областных военно-гражданских администраций. Не были избраны органы местного самоуправления в десяти громадах Донецкой области и восьми громадах Луганской (в том числе в городе Лисичанск и де-факто областном центре Северодонецке).

ЦИК неоднократно обращалась к областным администрациям относительно проведения выборов в этих громадах, но те предоставляли выводы о невозможности обеспечить должную безопасность граждан и избежать террористической угрозы. Вместе с тем эти решения не имели под собой четких оснований и критериев.

Безопасное зонирование

Даже в случае прекращения обстрелов останутся территории, загрязненные не только минами, но и чем-то, что может взорваться. Это повлияет на возможность проголосовать, вести предвыборную кампанию и администрировать выборы.

Да, приведена интерактивная карта ГСЧС с зонами, где выявлены или возможно находятся взрывоопасные предметы, и степень угрозы от них. В целом потребности Украины в разминировании составляют 29,8 млрд долл.

Оценка безопасности может базироваться и на удаленности от зоны боевых действий. Однако вся (или почти вся) территория Украины находится в зоне поражения российскими ударными дронами, баллистическими и крылатыми ракетами.

Примером безопасного зонирования территории Украины является оценивание рисков от Минобразования. В ее основе — расстояние от России, Беларуси, зоны боевых действий и Приднестровья, приближенность к инфраструктуре, которая может быть целью обстрелов, и опасность от поражения ракетой, беспилотниками и т.п.

На соответствующей интерактивной карте более темные цвета означают более высокую степень риска. Обратите внимание на громады на Западе, например на Тернополь, Львов и Хмельницкий, которые отнесены к высокому уровню риска.

Другой подход к зонированию — экспериментальный правительственный проект в отношении громад-форпостов. Это территории, расположенные на расстоянии менее чем в 100 км от линии столкновения и государственной границы с Российской Федерацией и которым через специальные соглашения с другими громадами будут предоставлять гуманитарную, социальную, медицинскую, логистическую, финансовую и другую помощь.

Найти избирателей

Кроме вызовов безопасности, возникает проблема миграции. Многие украинцы переместились как внутри страны, так и за ее пределы. На сайте Государственного реестра избирателей (ГРИ) приведены частично обновленные данные о количестве украинцев, имеющих право голоса. Однако эти цифры наверняка не учитывают перемещение населения после 2022 года. Общее количество избирателей на конец 2024 года составляло больше 34 миллионов. Тем временем в зарубежном избирательном округе, согласно ГРИ, по состоянию на 28 февраля этого года насчитывалось 568 тысяч избирателей. Здесь играет роль и необходимость становиться на консульский учет, чтобы человека включили в список избирателей на зарубежном участке.

Впрочем, по разным данным, из-за войны за рубеж выехали больше 5 миллионов украинцев. Так, по данным Центра экономической стратегии, 5,2 миллиона украинцев остаются за пределами страны. Большинство искателей временного приюта находятся в Германии (20%) и Польше (18%). По данным, собранным аналитиками Гражданской сети «ОПОРА», за границей находятся 5,5 миллиона украинцев, из которых в Польше — 1,2 миллиона, в Германии — 1,1 миллиона. Способом обеспечить им право голоса может стать активная регистрация избирателей, которая позволит включить в списки избирателей тех, кто находится за границей, но не встал на консульский учет.

Зато в Донецкой области, которая на 60% оккупирована, ГРИ насчитывает больше 3 миллионов избирателей. При этом в Украине зарегистрированы 4,6 миллиона внутренне перемещенных лиц, статус которых не приводит к автоматическому изменению избирательного адреса. Простыми словами, формальным местом их голосования являются территории, с которых они выехали.

Именно поэтому данные Госреестра избирателей нужно не только актуализировать на бумаге, но и установить, где находятся украинцы. Однако в нынешних условиях отделы ведения ГРИ не могут гарантировать точность информации. Также предлагается провести независимый аудит реестра избирателей.

Где голосовать?

При организации избирательных участков нужно учитывать и последствия миграции украинцев. Во время президентских выборов 2019 года за рубежом пребывали 434 тысячи избирателей. Проголосовали тогда меньше 13% — всего 54 тысячи. И уже тогда на участках за пределами Украины (согласно действующему законодательству, их открывают только в помещениях дипломатических учреждений) фиксировали огромные очереди.

Если принять за основу цифру в 5,2 миллиона украинцев за границей, из которых 29% — дети, то право голоса должно быть у 3,6 миллиона украинцев. Это в восемь раз больше, чем на предыдущих выборах, поэтому вопрос физической возможности проголосовать будет еще острее. Вряд ли все миллионы решат поехать для этого в Украину. В странах с самым большим количеством украинцев — Польше и Германии — по состоянию на март в наличии есть по пять избирательных участков, которых, конечно, будет недостаточно. Частичным выходом может стать продление длительности дня голосования, введение голосования в течение нескольких дней или почтового голосования.

Другой важный аспект — обеспечение права голоса 4,6 миллиона внутренне перемещенных лиц. Они имеют право сменить место голосования, заранее (не позже чем за пять дней до дня голосования) подав заявление в орган ведения Государственного реестра избирателей. Впрочем, потенциально может возникнуть проблема «пропускной способности» ГРИ, если миллионы людей начнут массово и одновременно подавать такие заявления. Уместно будет и создать новые участки в местах компактного проживания внутренних переселенцев, но для этого в первую очередь тоже необходимо актуализировать данные Госреестра.

Доступность выборов станет проблемой для территорий, где есть значительные разрушения вследствие войны и вблизи которых продолжались боевые действия. Необходимо будет решать, как обеспечивать голосование на уничтоженных участках: искать новые помещения или восстанавливать старые, или размещать временные сооружения.

В конце концов, необходимо обеспечить доступность голосования для военнослужащих, которых сейчас насчитывается около 880 тысяч. Следует создать условия для их волеизъявления на простых избирательных участках, во избежание давки и контролируемого голосования. Здесь стоит вопрос об избирательной инфраструктуре, в частности близ линии фронта. Вряд ли военных будут отпускать массово на целый день только для поездки на участок.

Что же делать? Конечно, самый дешевый выход из ситуации — ничего не делать. В таком случае право на волеизъявление для миллионов украинцев может быть нарушено, что вызовет критику как внутри страны, так и извне. От принятых решений и их реализации будет зависеть, насколько будущие выборы будут демократическими.

В любом случае подготовку к будущим выборам нужно начинать уже сейчас. Речь идет, в частности, о коммуникации с обществом относительно вызовов, которые появятся, и о разработке профильного законодательства. Последствия промедления приведут к поспешным шагам в будущем. ОПОРА в Дорожной карте для обеспечения организации послевоенных выборов предлагает ряд действий, которые можно реализовывать уже сейчас. В частности, определить вид выборов, разработать и апробировать аудит безопасности территорий, усилить кибербезопасность и т.п.