Парламент войны: Верховная Рада работает в военных условиях дольше, чем в мирных

911 дней — ровно столько прошло с первого заседания Верховной Рады Украины девятого созыва до дня, когда парламент утвердил указы президента Украины об объявлении военного положения и общую мобилизацию. 3 сентября 2024 года, когда ВРУ открыла двенадцатую сессию своей работы, прошло 923 дня с момента объявления военного положения в 2022 году. То есть Верховная Рада Украины уже больше времени работает в режиме действия военного положения, чем в обычном формате. Бесспорно, война в Украине идет с 2014 года, но вызовы, возникшие с 24 февраля 2022 года, были беспрецедентными.

Тогда парламент был вынужден адаптироваться к новой жизни, и это отразилось не только на содержании законодательных инициатив, но и на самой структуре законотворческого процесса. За последние три сессии не больше 5% принятых законопроектов были зарегистрированы до начала полномасштабного вторжения. Фактически Верховная Рада сформировала новую повестку дня, адаптированную к военным условиям. Однако она постепенно теряет срочный характер и приобретает черты привычного парламентского процесса. Лаборатория законодательных инициатив провела мониторинг работы Верховной Рады с сентября 2024 года по февраль 2025-го. Ниже — ключевые выводы и тенденции.

Возвращение к мирным темпам законотворчества

Парламент вернулся к темпам работы, которые были до начала полномасштабного вторжения. Значительно увеличились средние сроки принятия законопроектов и время, потраченное на обсуждение в зале пленарных заседаний.

Одна из самых заметных перемен в работе Верховной Рады — постепенное возвращение к довоенному темпу рассмотрения законопроектов. В начале полномасштабного вторжения (седьмая сессия ВРУ) законопроекты принимали быстро, консенсусно и эффективно, тогда 90% законопроектов в первом чтении депутаты рассматривали меньше чем по две минуты.

В течение трех лет «полномасштабки» средняя длительность прохождения законопроектов от регистрации до принятия во втором чтении постепенно увеличивалась. За это время накопилось так много законопроектов военной повестки дня, что средняя продолжительность их прохождения достигла рекордных 335 дней — самое долгое время за весь девятый созыв. Это означает, что скорость принятия законов, очень высокая в первые месяцы полномасштабной войны, сейчас вернулась к стандартному уровню.

Еще одно подтверждение возвращения к довоенному режиму работы — рост продолжительности обсуждения законопроектов в сессионном зале. Обсуждения вернулись в Верховную Раду, и они все длиннее. Часть показателей за последние полтора года уже выше по потраченному времени, чем до вторжения. Иногда депутаты дискутируют в сессионном зале по три часа или больше об одном законопроекте. Если такая тенденция сохранится, то вскоре мы сможем говорить о новых рекордах для девятого созыва.

Чем объяснить такое изменение?

Если в первые полгода войны была необходимость быстро адаптировать законодательство к условиям военного положения и реалиям полномасштабной войны, то сейчас парламенту уже не нужно принимать законы в срочном порядке. Теперь у Верховной Рады больше времени на обработку и обсуждение законопроектов. Кроме того, в повестку дня вернулись вопросы, которые не имеют прямого отношения к военному положению.

Во-вторых, уменьшилась доля законопроектов, которые получают консенсусную поддержку. В первые месяцы войны депутаты принимали большинство решений почти единогласно, поскольку они касались насущных потребностей безопасности и обороны. Сейчас этот период «единства» уже закончился, парламент все чаще сталкивается со спорными вопросами, что предопределяет более длительное обсуждение.

В-третьих, послабление информационных ограничений на освещение работы Верховной Рады способствует возвращению более длинных пленарных заседаний. Депутаты снова начали активно использовать парламентскую трибуну как площадку для донесения своих позиций. Если в первые месяцы полномасштабного вторжения пленарные заседания происходили в условиях максимальной закрытости, то сейчас в парламент вернулись журналисты, а политические заявления стали неотъемлемой частью работы Верховной Рады, хотя онлайн-трансляции заседаний до сих пор не возобновлены.

И, наконец, вопрос безопасности. В 2022 году заседания Верховной Рады проходили в условиях высокого уровня угрозы, поэтому ограничение длительности обсуждений было важным шагом с точки зрения безопасности. Теперь, когда на Киев больше не наступают российские войска, депутаты чувствуют себя увереннее и могут позволить себе более продолжительные дискуссии.

Законодательный спам и группа «Відновлення України»

Ситуация с законодательным спамом в украинском парламенте очень неоднозначна. Вообще можно говорить о позитивных тенденциях на протяжении последнего года. Количество зарегистрированных законопроектов постепенно уменьшается. Все больше инициатив является результатом коллективной работы, а не индивидуальной деятельности депутатов. И это хорошо, ведь мы в который раз подчеркиваем: большое количество зарегистрированных законопроектов не является признаком эффективности народного депутата. Скорее, наоборот, это создает колоссальную нагрузку на парламент без реального эффекта. Яркий пример — депутатская группа «Відновлення України».

Эта группа парламентариев в который раз демонстрирует непропорциональную активность. За двенадцатую сессию они зарегистрировали 20% от всех законопроектов (большая по количеству депутатов группа «Довіра» зарегистрировала 0,7%). В среднем каждый депутат этой группы регистрировал почти по пять законопроектов, это в пять с половиной раз больше, чем любая другая фракция или группа.

И каков результат? Несмотря на чрезвычайную «производительность» в регистрации законопроектов ни один из них так и не был принят на протяжении двенадцатой сессии. Это свидетельствует не о качественной законотворческой деятельности, а о попытках некоторых депутатов создавать видимость активной работы, не имея реальной поддержки в парламенте.

Такие инициативы заполняют повестку дня, создавая хаос в законотворческом процессе. Вместе с тем другие фракции двигаются к регистрации согласованных предложений, которые имеют более высокие шансы на принятие. Проблема законодательного спама не только перегружает парламентские комитеты, но и отвлекает внимание и ресурсы на малоперспективные инициативы.

Нарушение конституционной процедуры: президент и его законодательный тупик

На протяжении двенадцатой сессии Верховной Рады Украины доля нарушений конституционных сроков на подписание законов перестала расти, как это происходило с начала полномасштабного вторжения. Доля нарушений на последней сессии составила 44% законопроектов. То есть чуть ли не каждый второй принятый закон в этот период президент подписал с нарушением 15-дневного срока либо не подписал (или ветировал) вообще. Это не просто статистика, а показатель того, как использование одного несогласования в законодательстве может заблокировать весь законодательный процесс страны. Конституция предусматривает, что после принятия закона Верховной Радой у президента есть две недели на его подписание или возвращение с предложениями. Если же он этого не делает, закон считается одобренным. Однако в реальности этот законопроект не может вступить в силу.

Законодательный вакуум, который никуда не исчезает

Эта ситуация не нова, она уже в течение долгого времени создает серьезные проблемы. Предыдущие президенты Украины тоже часто пренебрегали определенными в Конституции сроками подписания. Сейчас же некоторые законы вообще не получают подписи главы государства, и это означает, что они фактически повисли в законодательном вакууме без возможности их реализовать.

Использование «тихого вето» касается как скандального законопроекта № 5655 от 11 июня 2021 года, так и законопроекта № 11090 от 18 марта 2024 года о повышении акцизов. Последний из них Владимир Зеленский подписал  с опозданием на 3,5 месяца. Из-за этого, по оценке народного депутата Ярослава Железняка, с 1 января бюджет недополучил 2116,8 млн грн (более 2 млрд грн).

Тупик без выхода

Что можно сделать в такой ситуации? Практически ничего. Конституция не предполагает механизм принуждения президента Украины к подписанию закона. В отличие от процедуры преодоления вето, когда парламент может повторно проголосовать за законопроект двумя третями голосов, если президент не подписывает и не возвращает с предложениями законопроект, документ просто остается в подвешенном состоянии. Это и есть «тихое вето» — инструмент, который позволяет фактически игнорировать решение, принятое Верховной Радой.

Отсутствие реакции президента на такие законы не только может тормозить важные решения, но и подрывает сами принципы законодательной деятельности. Систематическое нарушение закона и эксплуатация неурегулированных норм законодательства поднимают вопрос непропорциональной власти главы государства.

Единственный способ исправить эту ситуацию — внести изменения в Конституцию, которые четко определят, что делать, если президент не подписывает законопроект в установленный срок. Однако во время военного положения вносить изменения в Основной Закон невозможно, поэтому проблема будет оставаться в повестке дня еще неопределенное время.