Парламент війни: Верховна Рада працює у воєнних умовах довше, ніж у мирних

911 днів — рівно стільки минуло від першого засідання Верховної Ради України дев’ятого скликання до дня, коли парламент затвердив укази президента України про оголошення воєнного стану та загальну мобілізацію. 3 вересня 2024 року, коли ВРУ відкрила дванадцяту сесію своєї роботи, минуло 923 дні від моменту оголошення воєнного стану 2022 року. Тобто Верховна Рада України вже більше часу працює в режимі дії воєнного стану, ніж у звичайному форматі. Безперечно, війна в Україні триває з 2014 року, але виклики, що виникли з 24 лютого 2022 року, були безпрецедентними.

Тоді парламент був змушений адаптуватися до нового життя, і це відобразилося не лише на змісті законодавчих ініціатив, а й на самій структурі законотворчого процесу. За останні три сесії не більш як 5% ухвалених законопроєктів були зареєстровані до початку повномасштабного вторгнення. Фактично Верховна Рада сформувала новий порядок денний, адаптований до воєнних умов. Проте він поступово втрачає «екстрений» характер і набуває рис звичайного парламентського процесу. Лабораторія законодавчих ініціатив провела моніторинг роботи Верховної Ради з вересня 2024 року до лютого 2025-го. Нижче — ключові висновки й тенденції.

Повернення до «мирних» темпів законотворення

Парламент повернувся до «мирних» темпів роботи, які були до початку повномасштабного вторгнення. Значно зросли середні терміни ухвалення законопроєктів і час, витрачений на обговорення в залі пленарних засідань.

Одна з найпомітніших змін у роботі Верховної Ради — поступове повернення до довоєнного темпу розгляду законопроєктів. На початку повномасштабного вторгнення (сьома сесія ВРУ) законопроєкти ухвалювали швидко, консенсусно й ефективно, тоді 90% законопроєктів у першому читанні депутати розглядали менш як по дві хвилини.

Протягом трьох років повномасштабки середня тривалість проходження законопроєктів від реєстрації до ухвалення в другому читанні поступово зростала. За цей час накопичилося так багато законопроєктів «воєнного» порядку денного, що cередня тривалість їх проходження сягнула рекордних 335 днів — найдовший показник за все дев’яте скликання. Це означає, що швидкість ухвалення законів, яка була дуже високою в перші місяці повномасштабної війни, зараз повернулася до стандартного рівня.

Ще одним підтвердженням повернення до довоєнного режиму роботи є зростання тривалості обговорень законопроєктів у сесійній залі. Обговорення повернулися до Верховної Ради — й вони дедалі триваліші. Частина показників за останні півтора року вже демонструє навіть вище значення за витраченим часом, ніж до вторгнення. Інколи депутати дискутують у сесійній залі по три години чи більше про один законопроєкт. Якщо така тенденція збережеться, то незабаром ми зможемо говорити про нові рекорди для дев’ятого скликання.

Чим пояснити таку зміну?

Якщо в перші пів року війни була необхідність швидко адаптувати законодавство до умов воєнного стану та реалій повномасштабної війни, то зараз парламенту вже не потрібно ухвалювати закони в екстреному порядку. Тепер Верховна Рада має більше часу на опрацювання й обговорення законопроєктів. Крім того, до порядку денного повернулися питання, які не мають прямого стосунку до воєнного стану.

По-друге, зменшилася частка законопроєктів, які отримують консенсусну підтримку. У перші місяці війни депутати ухвалювали більшість рішень майже одностайно, оскільки вони стосувалися нагальних потреб безпеки та оборони. Наразі цей період «єдності» вже завершився, парламент дедалі частіше стикається з дискусійними питаннями, що зумовлює набагато триваліші обговорення.

По-третє, послаблення інформаційних обмежень на висвітлення роботи Верховної Ради сприяє поверненню довших пленарних засідань. Депутати знову почали активно використовувати парламентську трибуну як майданчик для донесення своїх позицій. Якщо в перші місяці повномасштабного вторгнення пленарні засідання відбувалися в умовах максимальної закритості, то зараз до парламенту повернулися журналісти, а політичні заяви стали невід’ємною частиною роботи Верховної Ради, хоча онлайн-трансляції засідань досі не відновлено.

І, нарешті, питання безпеки. 2022 року засідання Верховної Ради відбувалися в умовах високого рівня загрози, тому обмеження тривалості обговорень було важливим кроком із погляду безпеки. Тепер, коли на Київ більше не сунуться російські війська, депутати почуваються впевненіше й можуть дозволити собі триваліші дискусії.

Законодавчий спам і група «Відновлення України»

Ситуація із законодавчим спамом в українському парламенті є доволі неоднозначною. Загалом можна говорити про позитивні тенденції, що спостерігаються протягом останнього року. Кількість зареєстрованих законопроєктів поступово зменшується. Дедалі більше ініціатив є результатом колективної роботи, а не індивідуальної діяльності депутатів. І це добре, адже ми вкотре наголошуємо: велика кількість зареєстрованих законопроєктів не є ознакою ефективності народного депутата. Радше навпаки — це створює колосальне навантаження на парламент без реального ефекту. Яскравим прикладом є депутатська група «Відновлення України».

Ця група парламентарів укотре демонструє непропорційну активність. За дванадцяту сесію вони зареєстрували 20% від усіх законопроєктів (більша за кількістю депутатів група «Довіра» зареєструвала 0,7%). У середньому кожен депутат цієї групи реєстрував майже по пʼять законопроєктів, це у п’ять із половиною разів більше, ніж будь-яка інша фракція чи група.

І яким є результат? Попри надзвичайну «продуктивність» у реєстрації законопроєктів жоден з них так і не був ухвалений протягом дванадцятої сесії. Це свідчить не про якісну законотворчу діяльність, а про спроби окремих депутатів створювати видимість активної роботи, не маючи реальної підтримки в парламенті.

Такі ініціативи заповнюють порядок денний, створюючи хаос у законотворчому процесі. Водночас інші фракції рухаються до реєстрації узгоджених пропозицій, які мають вищі шанси на ухвалення. Проблема законодавчого спаму не лише перевантажує парламентські комітети, а й відволікає увагу та ресурси на малоперспективні ініціативи.

Порушення конституційної процедури: президент і його законодавчий глухий кут

Протягом дванадцятої сесії Верховної Ради України частка порушень конституційних термінів на підписання законів припинила зростати, як це відбувалося з початку повномасштабного вторгнення. Частка порушень на останній сесії становила 44% законопроєктів. Тобто ледь не кожен другий ухвалений закон у цей період був підписаний президентом із порушенням 15-денного терміну або не був підписаний (чи ветований) узагалі. Це не просто статистика, а показник того, як використання однієї неузгодженості в законодавстві може заблокувати весь законодавчий процес країни. Конституція передбачає, що після ухвалення закону Верховною Радою президент має два тижні на його підписання або повернення з пропозиціями. Якщо ж він цього не робить — закон вважається схваленим. Проте в реальності цей законопроєкт не може набрати чинності.

Законодавчий вакуум, що нікуди не зникає

Ця ситуація не нова, вона вже протягом тривалого часу створює серйозні проблеми. Попередні президенти України також часто нехтували визначеними в Конституції термінами підписання. Нині ж деякі закони взагалі не отримують підпису глави держави, й це означає, що вони фактично зависли в законодавчому вакуумі без можливості реалізації.

Використання «тихого вето» стосується як скандального законопроєкту №5655 від 11 червня 2021 року, так і законопроєкту №11090 від 18 березня 2024 року про підвищення акцизів. Останній з них Володимир Зеленський підписав із запізненням на 3,5 місяця. Через це, за оцінками народного депутата Ярослава Железняка, з 1 січня бюджет недоотримав 2116,8 млн грн (понад 2 млрд грн).

Глухий кут без виходу

Що можна зробити в такій ситуації? Практично нічого. Конституція не передбачає механізму примусу президента України до підписання закону. На відміну від процедури подолання вето, коли парламент може повторно проголосувати за законопроєкт двома третинами голосів, якщо президент не підписує й не повертає з пропозиціями законопроєкту, документ просто залишається в підвішеному стані. Це і є «тихе вето» — інструмент, який дає змогу фактично ігнорувати рішення, ухвалені Верховною Радою.

Відсутність реакції президента на такі закони не лише може гальмувати важливі рішення, а й підриває самі принципи законодавчої діяльності. Систематичні порушення закону й експлуатація неврегульованих норм законодавства порушують питання непропорційної влади глави держави.

Єдиний спосіб виправити цю ситуацію — зміни до Конституції, які чітко визначать, що робити, якщо президент не підписує законопроєкту в установлений термін. Проте під час воєнного стану вносити зміни до Основного Закону неможливо, тож проблема залишатиметься на порядку денному ще протягом невизначеного часу.