Законопроєкт №4298. Чи зможуть центральна та місцева влади подолати розкол заради держави?

Повноваження — гроші — нагляд. Три кити, на яких мала б триматися децентралізація в Україні. Гроші та повноваження громади отримали, — хай навіть війна внесла свої корективи і центральна влада «повідкушувала» і те, й те. А от із наглядом за органами місцевого самоврядування (ОМС) з боку держави вже одинадцять років якне складається.

Наразі між парламентським комітетом з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування та Асоціацією міст України (АМУ) черговий виток протистояння. Конфлікт — у баченні функції державного нагляду. Для уряду (читай — Банкової) це інструмент впливу й підконтрольності. Для громад — потенційна загроза повернення до централізованого ручного управління. За заочним двобоєм позицій виконавчого директора АМУ Олександра Слобожана та голови підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою профільного комітету Верховної Ради народного депутата від «Слуги народу» Віталія Безгіна цікаво спостерігати — обидва розумні й політично підковані. Але стає дедалі очевиднішим: цей «діалог» ховає реформу, яку наші європейські партнери вже визнали найуспішнішою й очікують її логічного завершення.

Минулого тижня профільний комітет знову відклав розгляд законопроєкту №4298 про внесення змін до закону про місцеві державні адміністрації (МДА). Того самого, що з 2020 року припадає пилом у надрах парламенту. Тоді його підтримали всі ключові стейкхолдери, документ навіть пройшов перше читання. Проєкт №4298 — не просто чергова спроба внести зміни до профільного закону. Це каркас для нової моделі системи державного управління, яку Україна зобов’язалася запровадити, реформуючи місцеві адміністрації. У цьому — ключ до завершення децентралізаційної реформи, євроінтеграції та відбудови регіонів після війни. Але увімкнулася політика. До другого читання законопроєкт неодноразово переписували — і щоразу виключно в бік посилення повноважень центральної влади. Очікувано, це спричинило опір з боку Асоціації міст, у якої своєю чергою є власні причини уникати запровадження державного нагляду.

Так, в умовах падіння довіри суспільства як до центральної, так і до місцевої влади, дискредитованих через корупцію та некомпетентність, найуспішніша реформа стала на паузу. За тиждень до дедлайну ухвалення ключового закону з євроінтеграційного плану. Мінус 400 млн євро з бюджету-2025. Плюс ще один розрив всередині країни, яка воює і на яку водночас нещадно тиснуть зовнішні вороги й «союзники».

Агов, люди, куди ми?

Щоб відповісти на це запитання, окреслити причини того, що відбувається, і змоделювати можливі дії парламенту в цих обставинах, ми поговорили з експертом — співавтором базового законопроєкту №4298, головою Центру політико-правових реформ Ігорем Коліушком. Спочатку це була розмова офрек, як і з іншими заінтересованими сторонами: нардепами, урядовцями, експертами, представниками асоціацій. Але вона вийшла настільки змістовною й чесною, що ми вирішили опублікувати її у форматі інтерв’ю. У цьому діалозі — спроба розібратися, що саме стоїть за конфліктом і чи зможе парламент вийти з глухого кута. А непримиренні опоненти — почути одне одного. Заради України.

Про першу версію, держадміністрації-гібриди і тиск Банкової

— Ігорю Борисовичу, я багато років спостерігала зареформою. Але зараз ми дійшли до межі: усе, що можна було зробити безболісно, в рамках чинної Конституції, уже зроблено. Далі — різати по живому. А це складно. Особливо в умовах, коли постає питання інституційної спроможності влади. І цими «руками, які не крали» — ані з одного боку, ані з іншого (а державний нагляд нам потрібен у тому числі, щоб запобігати корупції на місцях), — ми маємо щось зліпити. Щоб нас узяли до Євросоюзу і щоб ми завершили децентралізаційну реформу.

— Щоб розібратися в ситуації, потрібно згадати, з чого все починалося. Концепція реформи місцевого самоврядування і територіальної організації влади затверджена Кабінетом міністрів 2014 року. Щодо місцевих державних адміністрацій вона містить дві цілі: запровадити контроль над якістю публічних послуг, які надають органи місцевого самоврядування та територіальні органи центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ), і перетворити самі держадміністрації з органів загальної компетенції на структури з контрольно-наглядовими функціями у системі виконавчої влади.

Згодом, у процесі реалізації, ми почали частіше вживати термін «органи префектурного типу». Це, по суті, те саме. Але першопричина проблеми в іншому: з моменту ухвалення Конституції 1996 року наші місцеві державні адміністрації стали своєрідними гібридними утвореннями.

По-перше, вони представляють державну владу в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Це частково відповідає моделі префектур.

По-друге, вони фактично містять у собі територіальні підрозділи деяких центральних органів виконавчої влади. А це вже зовсім інша річ. Як правило, префектури таких функцій не мають — вони лише здійснюють нагляд і координацію роботи територіальних підрозділів ЦОВВ, але самі ними не є.

По-третє, місцеві державні адміністрації фактично виконують функції виконавчих органів обласних і районних рад як органів місцевого самоврядування.

— Такий собі дракон, що ввібрав усе.

— Саме так. Чому так склалося, окрема довга розмова. Але головне — страх перед сепаратизмом і надмірною самостійністю обласних рад. Коли планувалася децентралізація, передбачалося, що в місцевих держадміністрацій залишаться тільки дві функції — координація територіальних органів державної влади й нагляд за законністю актів органів місцевого самоврядування. Тобто саме те, що й роблять префектури. І все це має бути пов’язано з представництвом держави на місцях — саме в особі уряду.

— Але для цього потрібно було змінитиКонституцію. У Концепції це зазначено як перший пункт реформи.

— Так. Передбачалося, що зміни до Конституції будуть внесені на першому етапі, — і цими ж змінами буде передбачено створення виконавчих органів обласних і районних рад. У такому разі відповідна функція місцевих держадміністрацій відійшла б автоматично. Тоді залишалося б тільки розмежувати повноваження між центральними органами виконавчої влади і майбутніми префектурами. А також між центральною та місцевою владою.

— Однак змін до Конституції не внесли, бо не вистачило політичної волі.

— Саме так. Проте влада вирішила не зупинятися — ухвалювати новий закон про місцеві державні адміністрації, який мав би стати перехідним, і впроваджувати нагляд.

— А чи не було логічним у такій ситуації залишити все як є? Поки не внесуть змін до Конституції?

— Ні. Нагляд за законністю треба впроваджувати якомога швидше. Тому що, користуючись вакуумом державної влади, органи місцевого самоврядування не завжди свято дотримуються законів. Тоді як логіка реформи полягала в тому, що ми у межах децентралізації значно розширюємо повноваження і можливості органів місцевого самоврядування, паралельно створюючи систему нагляду, щоб вони не порушували закону під час реалізації цих повноважень.

Тому 2020 року учасники робочої групи, включаючи Віталія Безгіна та В'ячеслава Негоду від влади і нас з Юрієм Ганущаком як залучених експертів, домовилися: якщо змін до Конституції не внесено, ми пишемо закон, у якому структурно розводимо всі повноваження цього «дракона».

Ми одразу виписали три групи повноважень МДА так, щоб після внесення змін до Конституції їх можна було легко розділити. Перша група — це структурні підрозділи, які займаються виконанням рішень обласних і районних рад. Вони мають відійти й стати виконкомами. Друга — це підрозділи, які здійснюють координацію територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади та контроль за їхньою законністю. А на перехідний період ще й самі продовжують виконувати функції територіальних органів для деяких центральних органів виконавчої влади. У перспективі вони мають відокремитися і стати територіальними підрозділами відповідних ЦОВВ. Третя — це підрозділи, які здійснюють нагляд за законністю актів місцевого самоврядування. А всі разом — ще й інформування уряду про стан реалізації державної політики на відповідній території.

І, відповідно до цієї логіки, друга важлива лінія закону — це положення про те, що голови місцевих держадміністрацій знову мають стати державними службовцями. Тому в законі повинні бути чітко прописані процедури їхнього добору, призначення, навчання відповідно до європейської практики.

— Це був той самий закон, який парламент ухвалив у першому читанні?

— Так. Але в листопаді 2021 року, під час підготовки до другого читання, законопроєкт фактично переписали. Причому радикально: вилучили норму про статус державних службовців для голів місцевих держадміністрацій і спотворили процедури їхнього призначення, фактично підпорядкувавши все це напряму президенту.

Тоді здавалося, що Віталію Безгіну попросту «викрутили руки» в офісі президента. А він замість того, щоб усе це пояснити нам, просто вивів експертів за дужки процесу. Весь 2022 рік законопроєкт, як і очікувалося, не рухався.

— А потім з офісу президента пішов куратор КирилоТимошенко, який власне й тиснув на голову профільного підкомітету.

— Саме так. А ми зі свого боку підготували кілька публікацій і звернень до європейських партнерів із критикою цієї версії законопроєкту. Словом, європейці відреагували і ситуація ніби вирівнялася: голова профільного комітету був готовий до відновлення роботи.

Про непослідовність АМУ, «кишенькові» асоціації та правильну конструкцію

— Тобто йшлося про концептуальне повернення до тієї версії, яку було підтримано в першому читанні? До речі, Асоціація міст тоді її підтримала. Тож саме тоді був реальний шанс завершити розпочате.

— А ось тут не факт. З АМУ комунікація завжди була дуже складною. І в певні періоди складалося враження, що позиція Асоціації полягала в тому, щоби говорити що завгодно, аби тільки не допустити запровадження нагляду за законністю актів місцевого самоврядування.

Мери про це не говорили вголос, але насправді озвучували позицію приблизно таку: у нас немає довіри до влади, бо влада ставить за мету знищити Кличка, ще когось, ще якихось мерів. Тому вони вважали, що будь-яке нововведення — це погано. Навіть коли ми дискутували про зміни до закону про асоціації органів місцевого самоврядування, АМУ виступала категорично проти, хоча, здавалося б, ці зміни їм жодним чином не шкодили. Але Слобожан пояснював: мовляв, під цим приводом уряд може зробити то-то, і це врешті буде на гірше для нас.

Протистояння між Кличком і офісом президента, на жаль, завжди було визначальним чинником для Асоціації міст. І тому правління АМУ займало непослідовну позицію: то різко критикувало, то м’якше; то виступало проти одних положень, то проти інших. Але в підсумку, повторюсь, у мене складалося враження, що вони були готові робити все, аби тільки не допустити ухвалення законопроєкту №4298.

Інші асоціації, на мій погляд, поводилися конструктивніше. Вони казали: так, тут є певні недоліки, є що доопрацювати, зокрема оці пункти, але загалом концептуально закон є прийнятним.

— Але не забуваймо, що АМУ — по суті єдина потужна асоціація, яка має аналітичну службу й справді здатна впливати на політику влади. Власне, саме для цього такі асоціації й існують у розвинених демократіях. Плюс маємо «кишенькові» асоціації, які просто ретранслюють позицію Банкової. Той самий Іван Слободяник із Всеукраїнської асоціації громад завжди підпише потрібну владі думку чи листа, зокрема і в земельній, і в будівельній сферах.

— Монополія не менш небезпечна. Саме це ми зараз і спостерігаємо, коли АМУ блокує законопроєкт. І це важлива й окрема тема. Але тут є ще один аспект — Київ сьогодні у центрі масштабного корупційного скандалу. І напевне ніхто не повірить, що Кличко нічого не знав і взагалі тут ні до чого, а він — голова АМУ. Це вже підриває довіру до місцевого самоврядування.

— Згодна з вами. Це важливий етичний момент. Замовчування того, що відбувалося в Києві, а до цього — в Одесі та інших містах, знецінює боротьбу АМУ за права місцевого самоврядування.

— На жаль, у нас немає культури, яка б передбачала і внутрішню, і публічну рефлексію таких ситуацій. Усі все розуміють, проте мовчать. Але ж це справедливо не лише для ОМС і асоціацій — для центральної влади також. Тому в суспільства й падає сьогодні довіра до всіх.

— Коли створювали нові райони, передавали громадам гроші та повноваження, — сподівалися, що паралельно реформується й правоохоронна система. Але реформи не відбулося. Татаров — наше все. Плюс громади досі фінансують правоохоронців, амісцеві клани залишаються реальністю. Тому ця бійка двох дискредитованих гілок влади й виглядає такою штучною та безглуздою.

— Я завжди розділяю дві речі. Одна — це інституційна організація публічної влади. А інша — люди й практика їхньої діяльності в межах цієї влади, тобто реальність. Я вважаю, що моя функція як експерта — пропонувати й обстоювати максимально ефективні інституційні механізми. Звісно, навіть у найкращій моделі можуть з’являтися корумповані, злочинні чи просто неадекватні фігури й, відповідно, така ж практика. Але боротися з цим мають органи правопорядку.

— Яких, нагадаю, в нас фактично немає. НАБУ та САП на всю країну не вистачає.

— Немає відповіді на запитання: як зробити так, щоб на місцях чи в уряді взагалі не було зловживань і корупції. Тому інституційна система проєктується насамперед для тих, хто справді хоче працювати на користь суспільства. І саме для них вона має бути зручною.

— Тобто ми в будь-якому разі маємо правильно закласти фундамент і створити конструкцію. А хто вже працюватиме в її межах — це питання нашого подальшого розвитку.

— Принаймні такою є моя позиція. Я завжди керуюся саме нею. Не скажу, що на 100% у ній упевнений, але на 85% — точно. І гадаю, що вона значно корисніша, ніж інша модель — коли спочатку намагаються завести «правильних» людей, а потім під них змінюють правила. Я не вірю в такий підхід. Він є набагато менш продуктивним. По-перше, дуже складно визначити, хто «правильний», а хто — ні. По-друге, я ніколи не брав участі в кадрових призначеннях — це справа політиків. Я працюю виключно з юридичними документами.

Я намагаюся створити найкращі правила, в межах яких люди, котрі справді хочуть щось змінювати, могли б працювати ефективно. А з тими, хто порушує, нехай розбираються органи правопорядку. І Шабунін із його ЦПК.

— Із цим постулатом повернімося до моменту, коли ви подумали, що зможете повернути першу версію законопроєкту. І що?

— Та нічого. Восени 2023 року парламентський комітет налагодив співпрацю з Радою Європи. Але політики нас, експертів, уже не залучали до розпочатого постійного переписування законопроєкту.

Про висновки Страсбурга, авторитарний контекст і закон про столицю

— Але ж з’явилася версія, яку потім у Страсбурзі проаналізував у своїх висновках від 21 лютого 2024 року Секретаріат Конгресу регіональних і місцевих влад Ради Європи. Саме на ці висновки спиралася АМУ, формуючи свою позицію 2024 року. Йшлося про значне розширення форм нагляду, велику кількість повноважень МДА в різних сферах, відсутність чіткого розподілу функцій, відновлення галузевих компетенцій МДА. Коротше, жах.

— Наприкінці 2023 року повернули норму про статус державних службовців. Але водночас комітет чомусь побачив проблему саме в «префектурності», яку ми спеціально закладали. Ці статті було вилучено із законопроєкту, зате повернули 13 статей із чинного закону про галузеві повноваження місцевих держадміністрацій.

У підсумку, як то кажуть, на стовбур плодового дерева прищепили неїстівний фрукт. Ці статті порушили логіку та структуру законопроєкту. Його цінність для мене повністю зникла. Його ухвалення не давало нічого — навіть нормального нового закону, до якого в перспективі можна вносити зміни.

Тому я критикував усе це, як і АМУ. Спілкувався в Кабінеті міністрів. Але в профільному міністерстві влітку 2024 року фактично панувало безвладдя. А з розмов у Секретаріаті Кабміну зрозумів, що вони не хочуть масштабного реформування, прагнуть мінімізувати зміни.

— Але ж в останній версії законопроєкту цих галузевих статей уже немає. І багато пропозицій АМУ таки враховано.

— Унаслідок тиску Європейського Союзу. Текст укотре в закритому режимі переписали: ці вставлені статті справді вилучили, але записали в перехідних положеннях, що вони продовжують діяти в старому законі після набрання чинності новим.

— Це як?

— До ухвалення нового закону про розмежування повноважень. У цьому рішенні є й плюси, й мінуси. З одного боку, та редакція закону, яка є сьогодні, краща за попередню. Її можна ухвалювати зараз, а за рік-два — вносити зміни. А з іншого боку, це перехідне положення означає, що воно може залишитися назавжди. На десятки років зберегти чинність того, що ми маємо сьогодні, — того, що сформувалося фактично в умовах війни. В умовах, коли одним із завдань було максимально сконцентрувати владу в руках обласних державних адміністрацій, мінімізувати витрати на них і загалом на систему управління.

— Але ж закон про розмежування повноважень, який має усунути ці ризики, за планом має бути ухвалений за рік. А закон про місцеві державні адміністрації набирає чинності за рік після завершення воєнного стану, тобто в найкращому разі — не раніше травня 2026 року. Це означає, що накладки не буде, і цей ризик застрахований.

— На жаль, через затягування війни й тривалий період функціонування суспільства в умовах воєнного стану відбувається закономірна ерозія. Не лише правового порядку в сфері управління, а й управлінської культури. Усі починають миритися з тим, що все має бути спрощено, що всі рішення ухвалюються десь «на верхах», централізовано — бо так нібито потрібно для воєнного стану. Й до цього всі звикають. А отже, цей ризик не застрахований.

— Але ж тоді в АМУ є аргументи для спротиву ухваленню законопроєкту №4298 — із акцентом на ризиках тотальної централізації влади, зокрема через запровадження військових адміністрацій угромадах.

— Військова адміністрація передбачена лише в умовах воєнного стану, й влада справді зловживає цим інструментом у громадах, зробивши його по суті політичним. А військово-цивільні адміністрації, якими дехто хоче її замінити після завершення воєнного стану, взагалі не є конституційними. За своєю природою вона була передбачена й дозволена виключно в областях, які були розділені лінією фронту. Згідно з чинним законом, там не тільки визначається загальний статус таких адміністрацій — там також працюють військовослужбовці, котрі залишаються в штаті військових частин, з яких їх прикомандировано. Інших осіб наймає об’єднане командування тощо. Все це підлаштовано під військову ситуацію та забезпечення функціонування Збройних сил на відповідній території.

Поки це стосувалося лише Донецької та Луганської областей, із цим доводилося миритися. Але тепер дехто хоче змінити закон про військово-цивільні адміністрації й ухвалити його в новій редакції, щоби дозволити створення їх по всій Україні. І це вже повністю перевертає все з ніг на голову.

— Тобто ви кажете про загальний контекст посилення централізації. А тут іще й нагляд додається.

— Звісно. Є багато симптомів того, що в офісі президента дедалі більше звикають до функціонування в умовах воєнного стану — і що це їм, відверто кажучи, подобається. Створення військових адміністрацій у містах Нетішин і Вараш — ну, це вже просто не вкладається в жодні рамки. Жодного публічного пояснення не було. А справжня причина в тому, що в цих громадах більші бюджети, є «зайві» гроші. І ці кошти комусь треба контролювати.

Але ж, повертаючись до правильного фрейму, його однаково потрібно створити. Тому попри всю мою критику я ніколи не закликав депутатів не голосувати за цей закон. Якщо його ухвалять у нинішній редакції — гірше не стане. Просто не стане й краще. Але залишиться шанс на його вдосконалення в майбутньому.

— Завершити реформу неможливо без упорядкування системи влади в столиці, де мер об’єднав у своїх руках повноваження міського голови, голови КМДА та голови Київради. Центральна влада дуже довго маніпулювала бажанням призначити свого голову столичної державної адміністрації, не ухвалюючи при цьому закону про столицю. Що, власне, й сталося з появою КМВА та начальника військової адміністрації. У системі влади Києва — повний безлад, про що кажуть навіть детективи НАБУ, які розслідують справу Комарницького. Відсутність чітких правил — завжди привід жити не за правилами.

— Закон про столицю потрібно було ухвалити давно. І зараз це можна зробити паралельно з ухваленням закону про місцеві державні адміністрації. У ньому, до речі, написано, що до ухвалення закону про Київ міського голову контролює центральний орган — фактично міністерство. Тому і є такий спротив.

— У Кличка — дивна позиція щодо закону про столицю. А АМУ взагалі не комунікує цього питання.

— Кличко визначає політику Асоціації міст України. А Кличко не хоче цього закону, бо без нього має більший вплив, зокрема на органи правопорядку, які утримуються за рахунок бюджету столиці. А після розділення посад київського міського голови та голови Київської міської державної адміністрації обсяг повноважень зменшиться.

— Але ж і голову КМДА теж можна корумпувати.

— Коли в замкненій системі з’являється чужорідне тіло, вона не може працювати, як звикла. Тобто річ не в прізвищах, а у факті появи зайвих очей. А ми пам’ятаємо, що ротація у префектів — що три роки. Ба більше, якщо повернутися до Києва, то в законі про столицю, вочевидь, буде передбачено, що гроші розподіляються між головою міста та районними бюджетами. Це ще один удар по самодержавній владі міського голови.

Про контроверсійні статті 4298, погану комунікацію комітету та поступки АМУ

— Поки ми з вами розмовляємо, голова профільного підкомітету Віталій Безгін написав пост у Facebook, де повідомив, що відкликає власну поправку 1614, яка передбачала можливість призупинення дії акта органу місцевого самоврядування до початку судового оскарження. Мабуть, він вважає, що цим вибиває останній камінь із позиції АМУ. Але ж у списку претензій АМУ є й інші пункти.

— Механізм призупинення головою МДА актів органів місцевого самоврядування — один із ключових у законопроєкті. Тут розглядалися різні варіанти. Найпоширеніший — зупинка акта ОМС паралельно зі зверненням префекта до суду. Можна залишати право зупинки лише за судом, але трапляються ситуації, коли, якщо немає повноваження зупинити виконання акта, увесь нагляд втрачає сенс. Акт може бути виконаний за один-два дні — й після цього суперечка про його законність уже не має жодного значення. Тому в таких випадках таке право мало б бути. Але остаточне рішення, звісно, має ухвалювати суд.

— Тобто це трохи популістський жест?

— Трохи. Тим більше, що ця норма повністю відповідає Конституції.

— Пройдімося ще по претензіях АМУ. Наприклад, стаття 22 про права місцевих державних адміністрацій. «Голова місцевої державної адміністрації отримує статистичну інформацію та інші відомості від державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств та установ». Плюс — голова МДА видає згідно із законом обов’язкові для виконання розпорядження органам місцевого самоврядування в частині дотримання бюджетного законодавства. Це критично для ОМС?

— Отримання інформації — це не те що не критично, а абсолютно правильно. Вся публічна інформація має бути прозорою. Одна з наявних проблем — наприклад, податкові органи не передають органам місцевого самоврядування інформації про платників податку на землю та нерухомість. Вони називають це персональними даними, і в підсумку місцеве самоврядування досі часто не знає, хто й скільки має платити. Це абсурд, і це треба негайно виправляти.

Так само й навпаки, держава має володіти всією статистичною інформацією про функціонування місцевого самоврядування. Тут не може бути жодних секретів. Тому я не бачу в чому тут проблема.

Щодо обов’язкових до виконання рішень у частині дотримання бюджетного законодавства — так, тут можуть бути зловживання. Треба дивитися, як це виписано і які саме рішення маються на увазі.

— Тобто ви хочете сказати, що все це можна було обговорювати? Але, за моєю інформацією, АМУ взагалі не запрошували на консультації аж до лютого 2025 року, коли голова підкомітету написав листа правлінню з пропозицією обговорити останню версію законопроєкту. Що АМУ з гідністю проігнорувала. Мабуть, тому що паралельно на чолі з Безгіним понад рік працювала парламентська ТСК по Києву.

— Насправді голова підкомітету Безгін уже два роки діє за тим самим сценарієм. Він, розуміючи, що має організовувати якусь комунікацію, вигадує, так би мовити, імітаційну модель. Окремо зустрічається з однією асоціацією, окремо — з іншою, окремо зі мною, з Юрієм Ганущаком — і на підставі цих розмов компілює якусь загальну картинку. Потім каже: «От бачите, я всіх почув».

— Тобто колективного майданчика для обговорення не було, а був, так би мовити, аналізатор, у голові якого все це «варилося», і згодом він видав готовий продукт?

— Приблизно так. Я це давно зрозумів і не раз публічно звертав увагу на те, що це маніпулятивна технологія. Можливо, якась асоціація, почувши мої чи Ганущака аргументи, зрозуміла б, що вони правильні, й підтримала б їх. Бо вона може просто чогось не знати або не бачити. Так само і я можу не враховувати якихось нюансів функціонування місцевого самоврядування, краще відомих асоціаціям. Коли всі сідають разом за стіл і йдуть по тексту — тоді ми реально чуємо одне одного та реагуємо адекватно. Але такого механізму не було всі три роки з листопада 2021-го. На жаль.

— Іще одна стаття — про відносини місцевих державних адміністрацій із підприємствами, установами та організаціями. Згідно з проєктом, МДА здійснюють управління майном підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління. Голова МДА укладає та розриває контракти з керівниками таких підприємств і установ. АМУ категорично проти. Чому?

— Не знаю. Якщо ці підприємства створені самою адміністрацією або передані їй в управління, то як може бути інакше? Якщо це їхня сфера управління — логічно, що адміністрація має право укладати контракти. Можливо, АМУ бачить ризик у тому, що це положення може поширитися на якусь іншу категорію підприємств, які насправді ми всі не вважаємо такими, що належать до МДА. Тут потрібно уточнювати.

— Керівники підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, призначаються на посаду й звільняються з неї за погодженням із головою відповідної адміністрації — крім керівників установ, підприємств та організацій Збройних сил та інших військових формувань.

— Тут згоден. Це погано. Це частина ще однієї площини цього закону, про яку ми раніше не говорили. Це те, що Ганущак називає загрозою феодалізації, а я — обережніше — надмірною регіоналізацією. Зараз вимальовується система, в якій у руках голови обласної державної адміністрації концентрується надто велика сукупність влади та повноважень.

— Тому що вони не розмежовані, так?

— Так. І якщо згадати, що в окремих регіонах є ризик зрощення місцевих бізнес-еліт із державною адміністрацією та владою загалом, то це й породжує загрозу феодалізації або надмірної регіоналізації. Якщо не зупинити цього зараз, не розмежувати, хто за що відповідає, то в майбутньому навіть Кабінет міністрів матиме проблеми в комунікації з такими регіонами.

— Тобто йдеться про необхідність розмежувати повноваження і між центром та органами місцевого самоврядування, і всередині виконавчої влади? І це все треба робити паралельно й невідкладно.

— Саме так. І це прямо зазначено в Концепції реформи. У першій версії нашого законопроєкту це було чітко виписано: ми розмежували функції між обласними й районними державними адміністраціями.

Ба більше, районні — не лише обласні — державні адміністрації повинні були б мати право напряму комунікувати з Кабінетом міністрів. Але в останній редакції законопроєкту голови районних державних адміністрацій не мають права звертатися до уряду безпосередньо — лише через голову обласної держадміністрації.

— Ще один аргумент місцевого самоврядування — існування 36 територіальних контролюючих органів державної влади, до яких додається 37-й — префект. В Асоціації міст України впевнені: це надлишково.

— По-перше, по суті, цей закон найменше потрібен саме тим територіальним органам, які згадала АМУ. Бо тоді Кабінет міністрів отримає через систему зворотного зв’язку реальну картину того, що відбувається на місцях, — таку, якої йому не нададуть міністри.

Міністри зазвичай зацікавлені в тому, щоб об’єктивна інформація йшла лише їхніми каналами. А тут ця інформація надходитиме по іншій лінії. Відповідно, дані звірятимуть.

Територіальні органи не зацікавлені в контролі. Міністерства — теж, бо дуже ревниво ставляться до таких речей. Офіс президента — тим більше, бо монарха ставлять у законні рамки.

— А по-друге?

— По-друге, в законі чітко зазначено: голова МДА не має права здійснювати нагляд там, де вже діють спеціалізовані органи контролю. Усі ці органи — поліція, прокуратура, казначейство тощо — не перетинаються з повноваженнями голови держадміністрації. Вони не можуть опротестовувати його рішення — й навпаки.

Про районних префектів, альтернативний законопроєкт-«пустушку» та вихід із ситуації

— До речі, щодо 114 голів районних державних адміністрацій (РДА). Про це майже не згадують, але у висновках Секретаріату Конгресу регіональних і місцевих влад Ради Європи зазначено: їх призначення може створити надмірний контроль над органами місцевого самоврядування. Мовляв, кількість населення в районах занадто мала. Як ви це оцінюєте?

— Я вважаю, що позиція Юрія Ганущака — орієнтуватися на французьку модель — є цілком правильною. Наші райони спроєктовані як адміністративні округи саме для здійснення повноважень виконавчої влади. І з погляду розміру — 200–300 тисяч мешканців — це цілком оптимальна територія для ефективного функціонування всіх адміністративних органів, зокрема й префектур.

Звісно, в окремих сільських районах можуть виникати певні проблеми — наприклад, тиск. Але з цим дуже просто боротися, бо це, найімовірніше, буде суб’єктивним і поодиноким. Уявити, що префект чинить тиск на місто — навіть невелике, — я не можу.

— Мер Дніпра Борис Філатов публікує пост із ілюстрацією: до префекта Дона Корлеоне підходить мер і цілує руку. Такі в нас зараз меми ходять. Але якщо придивитися — все не зовсім так. РДА є виконавчим органом районної ради й наглядає за громадами. ОДА є виконавчим органом обласної ради й наглядає за районним рівнем. А за обласним рівнем наглядає центральний орган виконавчої влади. Тобто немає синхронності «сам дав завдання — сам виконав — сам перевірив». Тут є каскад ієрархії.

— Це вже питання стилістики — Філатова чи ще когось. Наприклад, Садовий 2022 року (коли я це бачив на практиці) зовсім не прогинався перед головою районної адміністрації й робив свою справу. Обласна адміністрація ще могла якось на нього впливати, особливо в умовах воєнного стану, решта — ні. Та якщо говорити концептуально, то, звісно, в підсумку ми маємо прийти до змін до Конституції.

— Оцей альтернативний законопроєкт пана Фролова, який публічно підтримала АМУ. Що це за крок? Для чого він? Якими є його ризики або, навпаки, переваги?

— Ніхто зі мною задумом цього проєкту не ділився. Як на мене, це спроба відволікти увагу й частину голосів від законопроєкту №4298. Найжорсткіший аргумент влади — цей закон прописано в Ukraine Facility Plan, і його ухвалення пов’язане з виділенням нам значного фінансування від Європейського Союзу. А оскільки там ідеться не стільки про реформу місцевих держадміністрацій, скільки про запровадження нагляду за законністю актів місцевого самоврядування, хтось вирішив: а давайте просто додамо одну статтю до чинного закону й випишемо цей нагляд у максимально безпечний спосіб — і нічого більше не змінюватимемо.

Тим часом 90% законопроєкту №4298 — це саме реформування державних адміністрацій і координація діяльності територіальних органів ЦОВВ. І лише 10% — це відносини з ОМС.

— Тобто система не зачіпається взагалі?

— Так. Це означає: все залишається як є. Голови адміністрацій знову не мають статусу держслужбовців, відсутній контроль за їх призначенням, добором тощо. До того ж, у законопроєкті ідеться тільки про контроль за делегованими повноваженнями ОМС, а нагляд за власними повноваженнями ОМС не встановлюється взагалі. В цьому інтерес АМУ. Тому це маневр убік, який я розглядаю як тактичний хід, аби посіяти сумніви в головах тих, хто має голосувати. Однак я не бачу в ньому позитиву.

— Як правильно діяти в цій ситуації — і затятим опонентам, і депутатам, котрі ухвалюватимуть рішення в комітеті й у залі парламенту?

— Я залишаюся на тій самій позиції: треба сідати й домовлятися, щоб ухвалити інституційно правильний закон. Треба розмежувати повноваження МДА, чітко виділити блоки: окремо — нагляд за законністю актів місцевого самоврядування, окремо — координацію територіальних органів ЦОВВ, окремо — виконання рішень районних та обласних рад.

Треба також напряму зв’язати районні адміністрації з Кабінетом міністрів і створити в Секретаріаті Кабміну повноцінний структурний підрозділ, який комунікуватиме з регіонами — саме з районними адміністраціями. Це надійно забезпечить єдність державної політики.

На обласному рівні я б готував усе під майбутню європейську регіональну політику. Має бути обласна рада — з чітко визначеними повноваженнями, без жодного втручання в безпекову сферу та інші чутливі питання. І, до речі, районні ради нам справді не потрібні. На рівні району громади можуть створювати ради міжмуніципального співробітництва — з представників рад громад. Цього цілком достатньо.

Щодо обласних рад — так, у них мають бути виконкоми. Цю зміну треба буде внести до Конституції. І водночас — чітко окреслити межі їхньої компетенції.

І ще одна ідея, яку ми зараз обговорюємо: можна підняти обласні держадміністрації на надрегіональний рівень. Тобто створити укрупнені надрегіони й перенести туди функції ОДА. Така адміністрація могла б наглядати за законністю дій обласних рад, а також координувати роботу районних адміністрацій.

У підсумку одна надрегіональна адміністрація відповідатиме за три-чотири області, але координуватиме вже не три-чотири райони, а 10–12. Це була б ефективна модель.

Звісно, за умови, що президент не влазитиме сюди зі своїми «граблями» й не називатиме все це «вертикаллю президента». Все має працювати в системі виконавчої влади, тобто в урядовій вертикалі. Але, на жаль, і Кабінет міністрів, і профільне міністерство займають пасивну позицію щодо ключового для державного управління питання. А хтось нарешті має взяти відповідальність за реформу.