Законопроект №4298. Смогут ли центральная и местная власти преодолеть раскол ради государства?

Полномочия — деньги — надзор. Три кита, на которых должна была бы держаться децентрализация в Украине. Деньги и полномочия громады получили, — пусть даже война внесла свои коррективы и центральная власть «надкусила» и то, и другое. А вот с надзором за органами местного самоуправления (ОМС) со стороны государства уже одиннадцать лет какне складывается.

В настоящее время между парламентским комитетом по вопросам организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроительства и Ассоциацией городов Украины (АГУ) очередной виток противостояния. Конфликт — в видении функции государственного надзора. Для правительства (читай — Банковой) это инструмент влияния и подконтрольности. Для громад — потенциальная угроза возвращения к централизованному ручному управлению. За заочным поединком позиций исполнительного директора АГУ Александра Слобожана и главы подкомитета по вопросам административно-территориального устройства профильного комитета Верховной Рады народного депутата от «Слуги народа» Виталия Безгина наблюдать интересно — оба умны и политически подкованы. Но становится все очевиднее: этот «диалог» хоронит реформу, которую наши европейские партнеры уже признали самой успешной и ждут ее логического завершения.

На прошлой неделе профильный комитет снова отложил рассмотрение законопроекта №4298 о внесении изменений в закон о местных государственных администрациях (МГА). Тот самый, что с 2020 года покрывается пылью в недрах парламента. Тогда его поддержали все ключевые стейкхолдеры, документ даже прошел первое чтение. Проект №4298 — не просто очередная попытка внести изменения в профильный закон. Это каркас для новой модели системы государственного управления, которую Украина обязалась ввести, реформируя местные администрации. В этом — ключ к завершению децентрализационной реформы, евроинтеграции и восстановления регионов после войны. Но включилась политика. Ко второму чтению законопроект неоднократно переписывали — и каждый раз исключительно в сторону усиления полномочий центральной власти. Ожидаемо, это вызвало сопротивление со стороны Ассоциации городов, у которой в свою очередь есть свои причины избегать введения государственного надзора.

Так, в условиях падения доверия общества как к центральной, так и к местной власти, дискредитированных из-за коррупции и некомпетентности, самая успешная реформа встала на паузу. За неделю до дедлайна принятия ключевого закона по евроинтеграционному плану. Минус 400 млн евро из бюджета-2025. Плюс еще один разрыв внутри страны, которая воюет и на которую вместе с тем беспощадно давят внешние враги и «союзники».

Эй, люди, куда мы?

Чтобы ответить на этот вопрос, очертить причины происходящего и смоделировать возможные действия парламента в этих обстоятельствах, мы поговорили с экспертом — соавтором базового законопроекта №4298, главой Центра политико-правовых реформ Игорем Колиушко. Сначала это был разговор офрек, как и с другими заинтересованными сторонами: нардепами, членами правительства, экспертами, представителями ассоциаций. Но он вышел настолько содержательным и честным, что мы решили опубликовать его в формате интервью. В этом диалоге — попытка разобраться, что именно стоит за конфликтом и сможет ли парламент выйти из тупика. А непримиримые оппоненты — услышать друг друга. Ради Украины.

О первой версии, госадминистрациях-гибридах и давлении Банковой

— Игорь Борисович, я много лет наблюдалаза реформой. Но сейчас мы дошли до предела: все, что можно было сделать безболезненно, в рамках действующей Конституции, уже сделано. Дальше — резать по живому. А это сложно. Особенно в условиях, когда стоит вопрос институционной состоятельности власти. И этими «руками, которые не воровали» — ни с одной стороны, ни с другой (а государственный надзор нам нужен в том числе, чтобы предотвращать коррупцию на местах), — мы должны что-то слепить. Чтобы нас взяли в Евросоюз и чтобы мы завершили децентрализационную реформу.

— Чтобы разобраться в ситуации, нужно вспомнить, с чего все начиналось. Концепция реформы местного самоуправления и территориальной организации власти утверждена Кабинетом министров в 2014 году. Что касается местных государственных администраций, она содержит две цели: ввести контроль над качеством публичных услуг, которые предоставляют органы местного самоуправления и территориальные органы центральных органов исполнительной власти (ЦОИВ), и превратить сами госадминистрации из органов общей компетенции в структуры с контрольно-надзорными функциями в системе исполнительной власти.

Позже, в процессе реализации, мы стали чаще употреблять термин «органы префектурного типа». Это, по сути, то же самое. Но первопричина проблемы в другом: с момента принятия Конституции в 1996 году наши местные государственные администрации стали своеобразными гибридными образованиями.

Во-первых, они представляют государственную власть в пределах соответствующей административно-территориальной единицы. Это частично отвечает модели префектур.

Во-вторых, они фактически содержат в себе территориальные подразделения некоторых центральных органов исполнительной власти. А это уже совсем другое дело. Как правило, префектуры таких функций не имеют — они только осуществляют надзор и координацию работы территориальных подразделений ЦОИВ, но сами ими не являются.

В-третьих, местные государственные администрации фактически выполняют функции исполнительных органов областных и районных рад как органов местного самоуправления.

— Этакий дракон, вобравший все.

— Именно так. Почему так сложилось, отдельный долгий разговор. Но главное — страх перед сепаратизмом и чрезмерной самостоятельностью областных рад. Когда планировалась децентрализация, предполагалось, что у местных госадминистраций останутся только две функции — координация территориальных органов государственной власти и надзор за законностью актов органов местного самоуправления. То есть именно то, что и делают префектуры. И все это должно быть связано с представительством государства на местах — именно в лице правительства.

— Но для этого нужно былоизменитьКонституцию. В Концепции это указано как первый пункт реформы.

— Да. Предполагалось, что изменения в Конституцию будут внесены на первом этапе, — и этими же изменениями будет предусмотрено создание исполнительных органов областных и районных рад. В таком случае соответствующая функция местных госадминистраций отошла бы автоматически. Тогда оставалось бы лишь разграничить полномочия между центральными органами исполнительной власти и будущими префектурами. А также между центральной и местной властью.

— Но изменения в Конституцию не внесли, потому что не хватило политической воли.

— Именно так. Но власть решила не останавливаться — принимать новый закон о местных государственных администрациях, который должен был бы стать переходным, и внедрять надзор.

— А не было ли логичным в такой ситуации оставить все как есть? Пока не внесут изменения в Конституцию?

— Нет. Надзор за законностью надо вводить как можно скорее. Потому что, пользуясь вакуумом государственной власти, органы местного самоуправления не всегда свято соблюдают законы. В то время как логика реформы заключалась в том, что мы в рамках децентрализации значительно расширяем полномочия и возможности органов местного самоуправления, параллельно создавая систему надзора, чтобы они не нарушали закон во время реализации этих полномочий.

Поэтому в 2020 году участники рабочей группы, включая Виталия Безгина и Вячеслава Негоду от власти и нас с Юрием Ганущаком в качестве привлеченных экспертов, договорились: если изменения в Конституцию не внесены, мы пишем закон, в котором структурно разводим все полномочия этого «дракона».

Мы сразу выписали три группы полномочий МГА так, чтобы после внесения изменений в Конституцию их можно было легко разделить. Первая группа — структурные подразделения, занимающиеся выполнением решений областных и районных рад. Они должны отойти и стать исполкомами. Вторая — подразделения, которые осуществляют координацию территориальных подразделений центральных органов исполнительной власти и контроль над их законностью. А на переходной период еще и сами продолжают выполнять функции территориальных органов для некоторых центральных органов исполнительной власти. В перспективе они должны отделиться и стать территориальными подразделениями соответствующих ЦОИВ. Третья — подразделения, осуществляющие надзор за законностью актов местного самоуправления. А все вместе — еще и информирование правительства о состоянии реализации государственной политики на соответствующей территории.

И, согласно этой логике, вторая важная линия закона — положения о том, что главы местных госадминистраций снова должны стать государственными служащими. Поэтому в законе должны быть четко прописаны процедуры их отбора, назначения, обучения согласно европейской практике.

— Это был тот самый закон, который парламент принял в первом чтении?

— Да. Но в ноябре 2021 года, во время подготовки ко второму чтению, законопроект фактически переписали. Причем радикально: изъяли норму о статусе государственных служащих для глав местных госадминистраций и исказили процедуры их назначения, фактически подчинив все это напрямую президенту.

Тогда казалось, что Виталию Безгину попросту «выкрутили руки» в офисе президента. А он вместо того, чтобы все это объяснить нам, просто вывел экспертов за скобки процесса. Весь 2022 год законопроект ожидаемо не двигался.

— А потом из офиса президента ушел кураторКирилл Тимошенко, который собственно и давил на главу профильного подкомитета.

— Именно так. А мы, со своей стороны, подготовили несколько публикаций и обращений к европейским партнерам с критикой этой версии законопроекта. Тогда европейцы отреагировали и ситуация вроде бы выровнялась: глава профильного комитета был готов к возобновлению работы.

О непоследовательности АГУ, «карманных» ассоциациях и правильной конструкции

— То есть речь шла о концептуальном возвращении к той версии, которая была поддержана в первом чтении? Кстати, Ассоциация городов ее тоже поддержала. Поэтому именно тогда был реальный шанс закончить начатое.

— А вот здесь не факт. С АГУ коммуникация всегда была очень сложной. И в определенные периоды складывалось впечатление, что позиция Ассоциации заключалась в том, чтобы говорить что угодно, лишь бы только не допустить введения надзора за законностью актов местного самоуправления.

Мэры об этом не говорили вслух, но на самом деле озвучивали позицию приблизительно следующую: у нас нет доверия к власти, потому что власть преследует цель уничтожить Кличко, еще кого-то, еще каких-то мэров. Поэтому они считали, что любое нововведение — это плохо. Даже когда мы дискутировали про изменения в закон об ассоциациях органов местного самоуправления, АГУ выступала категорически против, хотя, казалось бы, эти изменения им никоим образом не вредили. Но Слобожан объяснял: дескать, под этим предлогом правительство может сделать то-то, и это в конце концов будет хуже для нас.

Противостояние между Кличко и офисом президента, к сожалению, всегда было определяющим фактором для Ассоциации городов. И поэтому правление АГУ занимало непоследовательную позицию: то резко критиковало, то мягче; то выступало против одних положений, то против других. Но в итоге, повторюсь, у меня создавалось впечатление, что они были готовы делать все, чтобы только не допустить принятия законопроекта №4298.

Другие ассоциации, на мой взгляд, вели себя конструктивнее. Они говорили: да, здесь есть определенные недостатки, есть что доработать, в частности эти пункты, но в целом концептуально закон приемлемый.

— Но не забываем, что АГУ — по сути единственная мощная ассоциация, имеющая аналитическую службу и действительно способная влиять на политику власти. Собственно, именно для этого такие ассоциации и существуют в развитых демократиях. Плюс есть «карманные» ассоциации, которые просто ретранслируют позицию Банковой. Тот же Иван Слободяник из Всеукраинской ассоциации громад всегда подпишет нужное власти мнение или письмо, в частности и в земельной, и в строительной сферах.

— Монополия не менее опасна. Именно это мы сейчас и наблюдаем, когда АГУ блокирует законопроект. И это важная и отдельная тема. Но здесь есть еще один аспект — Киев сегодня в центре масштабного коррупционного скандала. И наверняка никто не поверит, что Кличко ничего не знал и вообще здесь ни при чем, а он — глава АГУ. Это уже подрывает доверие к местному самоуправлению.

— Согласна с вами. Это важный этический момент. Замалчивание того, что происходило в Киеве, а до этого — в Одессе и других городах, обесценивает борьбу АГУ за права местного самоуправления.

— К сожалению, у нас нет культуры, которая бы предусматривала и внутреннюю, и публичную рефлексию таких ситуаций. Все всё понимают, но молчат. Но это же справедливо не только для ОМС и ассоциаций — для центральной власти тоже. Поэтому у общества и падает сегодня доверие ко всем.

— Когда создавались новые районы, передавали громадам деньги и полномочия, — надеялись, что параллельно реформируется и правоохранительная система. Но реформа не состоялась. Татаров — наше все. Плюс громады до сих пор финансируют правоохранителей, а местные кланыостаются реальностью. Потому эта драка двух дискредитированных ветвей власти и выглядит такой искусственной и бессмысленной.

— Я всегда разделяю две вещи. Одна — это институционная организация публичной власти. А другая — люди и практика их деятельности в рамках этой власти. То есть — реальность. Считаю, что моя функция как эксперта — предлагать и отстаивать максимально эффективные институционные механизмы. Конечно, даже в самой лучшей модели могут появляться коррумпированные, преступные или просто неадекватные фигуры и, соответственно, такая же практика. Но бороться с этим должны органы правопорядка.

— Которых, напомню, у нас фактически нет. НАБУ и САП на всю страну не хватает.

— Нет ответа на вопрос: как сделать так, чтобы на местах или в правительстве вообще не было злоупотреблений и коррупции. Поэтому институционная система проектируется в первую очередь для тех, кто действительно хочет работать на благо общества. И именно для них она должна быть удобной.

— То есть мы в любом случае должны правильно заложить фундамент и создать конструкцию. А кто уже будет работать в ее рамках — этот вопрос нашего дальнейшего развития.

— По крайней мере такова моя позиция. Я всегда руководствуюсь именно ею. Не скажу, что на 100% в ней уверен, но на 85% — точно. И думаю, что она значительно полезнее, чем другая модель — когда сначала пытаются завести «правильных» людей, а потом под них меняют правила. Я не верю в такой подход. Он намного менее продуктивный. Во-первых, очень сложно определить, кто «правильный», а кто — нет. Во-вторых, я никогда не участвовал в кадровых назначениях — это дело политиков. Я работаю исключительно с юридическими документами.

Я пытаюсь создать лучшие правила, в рамках которых люди, действительно желающие что-то менять, могли бы работать эффективно. А с теми, кто нарушает, пусть разбираются органы правопорядка. И Шабунин с его ЦПК.

— С этим постулатом вернемся к моменту, когда вы подумали, что сможете вернуть первую версию законопроекта. И что?

— Да ничего. Осенью 2023 года парламентский комитет наладил сотрудничество с Советом Европы. Но политики нас, экспертов, уже не привлекали к начатому постоянному переписыванию законопроекта.

О выводах Страсбурга, авторитарном контексте и законе о столице

— Но появилась же версия, которую потом в Страсбурге проанализировал в своих выводах от 2 февраля 2024 года Секретариат Конгресса региональных и местных властей Совета Европы. Именно на эти выводы опиралась АГУ, формируя свою позицию в 2024 году. Речь шла о значительном расширении форм надзора, большом количестве полномочий МГА в разных сферах, отсутствии четкого распределения функций, восстановлении отраслевых компетенций МГА. Короче, ужас.

— В конце 2023 года вернули норму о статусе государственных служащих. Но вместе с тем комитет почему-то увидел проблему именно в «префектурности», которую мы специально закладывали. Эти статьи было изъяты из законопроекта, зато вернули 13 статей из действующего закона об отраслевых полномочиях местных госадминистраций.

В итоге, как говорят, на ствол плодового дерева привили несъедобный фрукт. Эти статьи нарушили логику и структуру законопроекта. Его ценность для меня полностью исчезла. Его принятие не давало ничего — даже нормального нового закона, в который в перспективе можно вносить изменения.

Поэтому я критиковал все это, как и АГУ. Общался в Кабинете министров. Но в профильном министерстве летом 2024 года фактически господствовало безвластие. А из разговоров в Секретариате Кабмина понял, что они не хотят масштабного реформирования, хотят минимизировать изменения.

— Но ведь в последней версии законопроекта этих отраслевых статей уже нет. И многие предложения АГУ все же учтены.

— Вследствие давления Европейского Союза. Текст в который раз в закрытом режиме переписали: эти вставленные статьи действительно изъяли, но записали в переходных положениях, что они продолжают действовать в старом законе после вступления в силу нового.

— Это как?

— До принятия нового закона о разграничении полномочий. В этом решении есть и плюсы, и минусы. С одной стороны, та редакция закона, которая есть сегодня, лучше предыдущей. Ее можно принимать сейчас, а через год-два — вносить изменения. А с другой стороны, это переходное положение означает, что оно может остаться навсегда. На десятки лет сохранить действие того, что есть сегодня, — того, что сформировалось фактически в условиях войны. В условиях, когда одной из задач было максимально сконцентрировать власть в руках областных государственных администраций, минимизировать затраты на них и в целом на систему управления.

— Но ведь закон о разграничении полномочий, который должен устранить эти риски, по плану должен быть принят через год. А закон о местных государственных администрациях вступает в силу через год после окончания военного положения, то есть в лучшем случае — не раньше мая 2026 года. Это значит, что накладки не будет, и этот риск застрахован.

— К сожалению, из-за затягивания войны и длительного периода функционирования общества в условиях военного положения происходит закономерная эрозия. Не только правового порядка в сфере управления, но и управленческой культуры. Все начинают мириться с тем, что все должно быть упрощенно, что все решения принимаются где-то «на верхах», централизованно — потому что так якобы нужно для военного положения. И к этому все привыкают. А следовательно, этот риск не застрахован.

— Но ведь тогда у АГУ есть аргументы, чтобы сопротивляться принятию законопроекта №4298 — с акцентом на рисках тотальной централизации власти, в частности из-за введениявоенных администрацийв громадах.

— Военная администрация предусмотрена только в условиях военного положения, и власть действительно злоупотребляет этим инструментом в громадах, сделав его по сути политическим. А военно-гражданские администрации, которыми кое-кто хочет ее заменить после окончания военного положения, вообще неконституционны. По своей природе она была предусмотрена и разрешена исключительно в областях, которые были разделены линией фронта. Согласно действующему закону, там не только определяется общий статус таких администраций — там также работают военнослужащие, которые остаются в штате воинских частей, откуда они прикомандированы. Других лиц нанимает объединенное командование и так далее. Все это подстроено под военную ситуацию и обеспечение функционирования Вооруженных сил на соответствующей территории.

Пока это касалось только Донецкой и Луганской областей, с этим приходилось мириться. Но теперь некоторые хотят изменить закон о военно-гражданских администрациях и принять его в новой редакции, чтобы позволить создание их по всей Украине. И это уже полностью переворачивает все с ног на голову.

— То есть вы говорите об общем контексте усиления централизации. А здесь еще и надзор добавляется.

— Конечно. Есть много симптомов того, что в офисе президента все больше привыкают к функционированию в условиях военного положения — и что это им, откровенно говоря, нравится. Создание военных администраций в городах Нетешин и Вараш — ну, это уже просто не укладывается ни в какие рамки. Никакого публичного объяснения не было. А настоящая причина в том, что в этих громадах большие бюджеты, есть «лишние» деньги. И эти средства кому-то нужно контролировать.

Но, возвращаясь к правильному фрейму, его все равно нужно создать. Поэтому, несмотря на всю мою критику, я никогда не призывал депутатов не голосовать за этот закон. Если его примут в нынешней редакции — хуже не станет. Просто не станет и лучше. Но останется шанс на его усовершенствование в будущем.

— Завершить реформу невозможно без упорядочивания системы власти в столице, где мэр объединил в своих руках полномочия городского головы, главы КГГА и руководителя Киеврады. Центральная власть очень давно манипулировала желанием назначить своего главу столичной государственной администрации, не принимая при этом закон о столице. Что, собственно, и произошло с появлением КГВА и начальника военной администрации. В системе власти Киева — полный беспорядок, о чем говорят даже детективы НАБУ, расследующие дело Комарницкого. Отсутствие четких правил — всегда повод жить не по правилам.

— Закон о столице нужно было принимать давно. И сейчас это можно сделать параллельно с принятием закона о местных государственных администрациях. В нем, кстати, написано, что до принятия закона о Киеве городского главу контролирует центральный орган — фактически министерство. Поэтому и есть такое сопротивление.

— У Кличко — странная позиция в отношении закона о столице. И АГУ вообще не коммуницирует этот вопрос.

— Кличко определяет политику Ассоциации городов Украины. А Кличко не хочет этого закона, потому что без него имеет больше влияния, в частности на органы правопорядка, которые содержатся за счет бюджета столицы. А после разделения должностей киевского городского головы и главы Киевской городской государственной администрации объем полномочий уменьшится.

— Но ведь и главу КГГА тоже можно коррумпировать.

— Когда в замкнутой системе появляется инородное тело, она не может работать так, как привыкла. То есть дело не в фамилиях, а в факте появления лишних глаз. А мы помним, что ротация у префектов — каждые три года. Более того, если вернуться к Киеву, то в законе о столице, очевидно, будет предусмотрено, что деньги распределяются между главой города и районными бюджетами. Это еще один удар по самодержавной власти городского головы.

О контроверсионных статьях 4298, плохой коммуникации комитета и уступках АГУ

— Пока мы с вами разговариваем, глава профильного подкомитета Виталий Безгин написал поств Facebook, где сообщил, что отзывает свою поправку 1614, которая предусматривала возможность приостановить действие акта органа местного самоуправления до начала судебного обжалования. Вероятно, он считает, что этим выбивает последний камень с позиции АГУ. Но ведь в списке претензий АГУ есть и другие пункты.

— Механизм приостановления главой МГА актов органов местного самоуправления — один из ключевых в законопроекте. Здесь рассматривались разные варианты. Самый распространенный — остановка акта ОМС параллельно с обращением префекта в суд. Можно оставлять право остановки только за судом, но бывают ситуации, когда, если нет полномочия остановить выполнение акта, весь надзор теряет смысл. Акт может быть исполнен за один-два дня — и после этого спор о его законности уже не имеет никакого значения. Поэтому в таких случаях такое право должно было бы быть. Но окончательное решение, конечно, должен принимать суд.

— То есть это немного популистский жест?

— Немного. Тем более что эта норма полностью отвечает Конституции.

— Пройдемся еще по претензиям АГУ. Например статья 22 о правах местных государственных администраций. «Глава местной государственной администрации получает статистическую информацию и другие сведения от государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий и учреждений». Плюс — глава МГА издает согласно закону обязательные для исполнения распоряжения органам местного самоуправления в части соблюдения бюджетного законодательства. Это критично для ОМС?

— Получение информации — это не то что не критично, а абсолютно правильно. Вся публичная информация должна быть прозрачной. Одна из существующих проблем — например налоговые органы не передают органам местного самоуправления информацию о налогоплательщиках на землю и недвижимость. Они называют это персональными данными, и в итоге местное самоуправление до сих пор часто не знает, кто и сколько должен платить. Это абсурд, и это нужно немедленно исправлять.

Так же и наоборот, государство должно владеть всей статистической информацией о функционировании местного самоуправления. Здесь не может быть никаких секретов. Поэтому я не вижу в чем здесь проблема.

Что касается обязательных для исполнения решений в части соблюдения бюджетного законодательства — да, здесь могут быть злоупотребления. Нужно смотреть, как это выписано и какие именно решения имеются в виду.

— То есть вы хотите сказать, что все это можно было обсуждать? Но, по моей информации, АГУ вообще не приглашали на консультации вплоть до февраля 2025 года, когда глава подкомитета написал письмо правлению с предложением обсудить последнюю версию законопроекта. Что АГУ с достоинством проигнорировала. Очевидно, потому что параллельно во главе с Безгиным больше года работала парламентская ВСК по Киеву.

— На самом деле глава подкомитета Безгин уже два года действует по тому же сценарию. Он, понимая, что должен организовывать какую-то коммуникацию, придумывает, так сказать, имитационную модель. Отдельно встречается с одной ассоциацией, отдельно — с другой, отдельно со мной, с Юрием Ганущаком — и на основании этих разговоров компилирует какую-то общую картинку. Потом говорит: «Вот видите, я всех услышал».

— То есть коллективной площадки для обсуждения не было, а был, так сказать, анализатор, в голове которого все это «варилось», и потом он выдал готовый продукт?

— Приблизительно так. Я это давно понял и не раз публично обращал внимание на то, что это манипулятивная технология. Возможно, какая-то ассоциация, услышав мои или Ганущака аргументы, поняла бы, что они правильные, и поддержала бы их. Потому что она может просто чего-то не знать или не видеть. Так же и я могу не учитывать какие-то нюансы функционирования местного самоуправления, лучше известные ассоциациям. Когда все садятся вместе за стол и идут по тексту — тогда мы реально слышим друг друга и реагируем адекватно. Но такого механизма не было все три года с ноября 2021-го. К сожалению.

— Еще одна статья — об отношениях местных государственных администраций с предприятиями, учреждениями и организациями. Согласно проекту, МГА осуществляют управление имуществом предприятий, учреждений и организаций, принадлежащих к сфере их управления. Глава МГА заключает и разрывает контракты с руководителями таких предприятий и учреждений. АГУ категорически против. Почему?

— Не знаю. Если эти предприятия созданы самой администрацией или переданы ей в управление, то как может быть иначе? Если это их сфера управления — логично, что администрация имеет право заключать контракты. Возможно, АГУ видит риск в том, что это положение может распространиться на какую-то другую категорию предприятий, которые на самом деле мы все не считаем принадлежащими МГА. Здесь нужно уточнять.

— Руководители предприятий, учреждений и организаций, принадлежащих к сфере управления министерств и других центральных органов исполнительной власти, назначаются на должность и увольняются с нее по согласованию с главой соответствующей администрации — кроме руководителей учреждений, предприятий и организаций Вооруженных сил и других военных формирований.

— Здесь согласен. Это плохо. Это часть еще одной плоскости этого закона, о которой мы раньше не говорили. Это то, что Ганущак называет угрозой феодализации, а я — осторожнее — чрезмерной регионализацией. Сейчас вырисовывается система, в которой в руках главы областной государственной администрации концентрируется очень большая совокупность власти и полномочий.

— Потому что они не разграничены, да?

— Да. И если вспомнить, что в отдельных регионах есть риск сращивания местных бизнес-элит с государственной администрацией и властью в целом, то это и порождает угрозу феодализации или чрезмерной регионализации. Если не остановить это сейчас, не разграничить, кто за что отвечает, то в будущем даже у Кабинета министров будут проблемы в коммуникации с такими регионами.

— То есть речь идет о необходимости разграничить полномочия и между центром и органами местного самоуправления, и внутри исполнительной власти? И это все нужно делать параллельно и безотлагательно.

— Именно так. И это прямо указано в Концепции реформы. В первой версии нашего законопроекта это было четко выписано: мы разграничили функции между областными и районными государственными администрациями.

Более того, районные — не только областные — государственные администрации должны были бы иметь право напрямую коммуницировать с Кабинетом министров. Но в последней редакции законопроекта главы районных государственных администраций не имеют права обращаться к правительству непосредственно — только через главу областной госадминистрации.

— Еще один аргумент местного самоуправления — существование 36 территориальных контролирующих органов государственной власти, к которым добавляется 37-й — префект. В Ассоциации городов Украины уверены: это чересчур.

— Во-первых, по сути, этот закон меньше всего нужен именно тем территориальным органам, которые вспомнила АГУ. Потому что тогда Кабинет министров получит через систему обратной связи реальную картину того, что происходит на местах, — такую, какой ему не дадут министры.

Министры обычно заинтересованы в том, чтобы объективная информация шла только по их каналам. А здесь эта информация будет поступать по другой линии. Соответственно, данные будут сверять.

Территориальные органы не заинтересованы в контроле. Министерства — тоже, потому что очень ревниво относятся к таким вещам. Офис президента — тем более, потому что монарха ставят в законные рамки.

— А во-вторых?

— Во-вторых, в законе четко указано: глава МГА не имеет права осуществлять надзор там, где уже действуют специализированные органы контроля. Все эти органы — полиция, прокуратура, казначейство и прочие — не пересекаются с полномочиями главы госадминистрации. Они не могут опротестовывать его решения — и наоборот.

О районных префектах, альтернативном законопроекте-«пустышке» и выходе из ситуации

— Кстати, что касается 114 глав районных государственных администраций (РГА). Об этом почти не вспоминают, но в выводах Секретариата Конгресса региональных и местных властей Совета Европы указано: их назначение может создать чрезмерный контроль над органами местного самоуправления. Дескать, количество населения в районах слишком мало. Как вы это оцениваете?

— Я считаю, что позиция Юрия Ганущака — ориентироваться на французскую модель — полностью правильная. Наши районы спроектированы как административные округа именно для осуществления полномочий исполнительной власти. И с точки зрения размера — 200–300 тысяч жителей — это вполне оптимальная территория для эффективного функционирования всех административных органов, в частности и префектур.

Конечно, в отдельных сельских районах могут возникать определенные проблемы — например давление. Но с этим очень просто бороться, потому что это, вероятнее всего, будет субъективным и единичным. Представить, что префект оказывает давление на город — даже небольшое, — я не могу.

— Мэр Днепра Борис Филатов публикует пост с иллюстрацией: к префекту Дону Корлеоне подходит мэр и целует руку. Такие у нас сейчас мемы ходят. Но если присмотреться — все не совсем так. РГА является исполнительным органом районной рады и надзирает за громадами. ОГА является исполнительным органом областной рады и надзирает за районным уровнем. А за областным уровнем надзирает центральный орган исполнительной власти. То есть нет синхронности «сам дал задачу — сам выполнил — сам проверил». Здесь есть каскад иерархии.

— Это уже вопрос стилистики — Филатова или еще кого-то. Например, Садовой в 2022 году (когда я это видел на практике) совсем не прогибался перед главой районной администрации и делал свое дело. Областная администрация еще могла как-то на него влиять, особенно в условиях военного положения, остальные — нет. Но если говорить концептуально, то, конечно, в итоге мы должны прийти к изменениям в Конституцию.

— Этот альтернативный законопроект Фролова, который публично поддержала АГУ. Что это за шаг? Для чего он? Какие у него риски или, наоборот, преимущества?

— Никто со мной замыслом этого проекта не делился. По моему мнению, это попытка отвлечь внимание и часть голосов от законопроекта №4298. Самый жесткий аргумент власти — этот закон прописан в Ukraine Facility Plan, и его принятие связано с выделением нам значительного финансирования от Европейского Союза. А поскольку там речь идет не столько о реформе местных госадминистраций, сколько о введении надзора за законностью актов местного самоуправления, кто-то решил: а давайте просто добавим одну статью к действующему закону и выпишем этот надзор максимально безопасным образом — и ничего больше менять не будем.

В то же время 90% законопроекта №4298 — это именно реформирование государственных администраций и координация деятельности территориальных органов ЦОИВ. И только 10% — это отношения с ОМС.

— То есть система не затрагивается вообще?

— Да. Это значит: все остается как есть. Главы администраций снова не имеют статуса госслужащих, отсутствует контроль над их назначением, отбором и так далее. К тому же, в законопроекте идет речь только о контроле над делегированными полномочиями ОМС, а надзор за собственными полномочиями ОМС не устанавливается вообще. В этом интерес АГУ. Поэтому это маневр в сторону, который я рассматриваю как тактический ход, чтобы посеять сомнения в головах тех, кто должен голосовать. Но я не вижу в нем позитива.

— Как правильно действовать в этой ситуации — и ярым оппонентам, и депутатам, которые будут принимать решения в комитете и в зале парламента?

— Я остаюсь на той же позиции: нужно садиться и договариваться, чтобы принять институционно правильный закон. Нужно разграничить полномочия МГА, четко выделить блоки: отдельно — надзор за законностью актов местного самоуправления, отдельно — координацию территориальных органов ЦОИВ, отдельно — исполнение решений районных и областных рад.

Нужно также напрямую связать районные администрации с Кабинетом министров и создать в Секретариате Кабмина полноценное структурное подразделение, которое будет коммуницировать с регионами — именно с районными администрациями. Это надежно обеспечит единство государственной политики.

На областном уровне я бы готовил все под будущую европейскую региональную политику. Должна быть областная рада — с четко определенными полномочиями, без какого-либо вмешательства в сферу безопасности и другие чувствительные вопросы. И, кстати, районные рады нам действительно не нужны. На уровне района громады могут создавать ради межмуниципального сотрудничества — из представителей рад громад. Этого вполне достаточно.

Что касается областных рад — да, у них должны быть исполкомы. Это изменение нужно будет внести в Конституцию. И вместе с тем — четко очертить рамки их компетенции.

И еще одна идея, которую мы сейчас обсуждаем: можно поднять областные госадминистрации на надрегиональный уровень. То есть создать укрупненные надрегионы и перенести туда функции ОГА. Такая администрация могла бы надзирать за законностью действий областных рад, а также координировать работу районных администраций.

В итоге одна надрегиональная администрация будет отвечать за три-четыре области, но будет координировать уже не три-четыре района, а 10–12. Это была бы эффективная модель.

Конечно, при условии, что президент не будет влезать сюда со своими «граблями» и не будет называть все это «вертикалью президента». Все должны работать в системе исполнительной власти, то есть в правительственной вертикали. Но, к сожалению, и Кабинет министров, и профильное министерство занимают пассивную позицию по ключевому для государственного управления вопросу. А кто-то в конце концов должен взять ответственность за реформу.