Что у нас не так с "культурным наследием"

Вместе с тем, если брать уровень эффективности реформирования в последние годы сферы градостроительства в целом, где действительно произошло немало очень положительных кардинальных изменений, нивелирующих большинство негативных факторов, в т.ч. коррупционных, которые влияли на развитие рынка, то именно по вопросам охраны культурного наследия сдвиги, несмотря на определенные изменения в законодательстве, по нашему убеждению, наименее ощутимы.

И именно поэтому мы имеем высокий уровень резонансности в обществе, а в последнее время и определенной политизации, которую приобретают те или иные события, связанные с этой сферой, когда едва ли не любое выполнение строительных работ в историческом центре, независимо от правовых оснований и факторов этого, становится объектом общественной огласки и вызывает общественное возмущение.

А это уже комплексная проблема, в основе которой лежит много факторов, начиная с общего состояния законодательства в памятникоохранной сфере, его правоприменительной и судебной практики, законности и эффективности деятельности уполномоченных, контрольных и правоохранительных органов и завершая добросовестностью самих субъектов хозяйствования.

Остановимся только на отдельных из них.

Самым болезненным, на наш взгляд, вопросом, решение которого является первоочередным, однако требует системного государственного решения и очень значительного финансирования, - это крайне ненадлежащий уровень разработки историко-опорных архитектурных планов (ИОАП) и научно-проектной документации по памятникоохранным объектам, которые по закону имеют исключительное значение для обеспечения. Так, по состоянию на 2018 год только в 20% (из более 400 официально признанных исторических населенных мест) существовали утвержденные ИОАП, а утвержденные охранные зоны имели всего 9% памятников. Уверены, что сейчас, если эти данные и изменились, то не кардинально.

Решение данного вопроса осложнено тем, что порядок разработки и утверждения соответствующей научно-проектной документации правительством не утвержден. Кроме того, согласно недавним изменениям в законодательстве в составе научно-проектной документации в сфере охраны культурного наследия обязательно должен разрабатываться проект землеустройства, на основании которого в дальнейшем пределы и ограничения в сфере охраны культурного наследия вносятся в земельный кадастр.

Бесспорно, что законодатель в данном случае преследовал благую цель (создание единой платформы земельного и градостроительного кадастров, других реестров), но очевидно и то, что имеющаяся обеспеченность финансирования выполнения таких масштабных и затратных мер делает невозможным реальное исправление положения в этой сфере в ближайшее время.

В то же время, по нашему мнению, именно отсутствие ИОАП и научно-проектной документации по охране объектов является предпосылкой для многих негативных ситуаций, которые возникают во время градостроительных преобразований в исторической части любого города, поскольку это дает основание для различных правовых и неправовых манипуляций, в т.ч. и при разрешении соответствующих судебных споров, что в целом обуславливает правовую неопределенность по многим вопросам применения охраны законодательства в градостроительной сфере.

Здесь достаточно напомнить лишь о том, какой, мягко говоря, изменчивой за последние годы оказалась судебная практика, например, по вопросу того, определен или не определен исторический ареал в г. Киеве, отвечает ли действующий ИОАП столице законодательным требованиям или нет. Подобная ситуация сложилась и по г. Львов.

При таких обстоятельствах, добросовестным (подчеркиваем именно это) субъектам хозяйствования обязательно следует учитывать тот факт, что реализация любого градостроительного проекта в отношении объекта или территории, так или иначе подпадающего под действие охраны законодательства, требует более тщательного подхода к оценке правовых рисков, с этим связанных.

Довольно часто оценка фактора "культурного наследия" ошибочно ограничивается установлением лишь того факта, отнесено или нет здание к соответствующим Реестрам памятников национального/местного значения или к Перечню только что выявленных объектов культурного наследия. В то же время, то, что объект не является памяткой, вовсе не означает отсутствие памяткоохранных ограничений, кроме того, могут существовать и другие "подводные камни".

В частности, в своей практике мы неоднократно сталкивались с ситуациями, когда участок застройки или соответствующее здание, которое само по себе не является памятником или только что обнаруженным объектом культурного наследия, вместе с тем находятся в охранной зоне других объектов, которые являются памятником или только что обнаруженным объектом культурного наследия. Это, в свою очередь, может обусловливать, в частности, существенные ограничения по высоте или другим параметрам застройки этого участка с учетом возможного негативного влияния на существующую памятку.

И здесь также не следует забывать о действующих с мая 2022 года императивных нормах статьи 32 Закона "Об охране культурного наследия", которые определяют параметры зон ограничений в случае отсутствия соответствующей научно-проектной документации по определению охранных зон памятников.

Другой пример – здание может не быть памятником или только что обнаруженным объектом культурного наследия, однако учитывая отнесение его к значительным или рядовым историческим зданиям на территориях исторических ареалов и зон охраны памятников, его градостроительные преобразования в соответствии с базовыми ДБН Б.2.2-12:20 ключеные.

При этом такой статус зданий не предусмотрен профильным законом, не существует и специальных Реестров или Перечней, где они фиксировались. Значительные или рядовые исторические здания только должны отражаться в ИОАП и другой научно-проектной документации по охране памятников, доступ к которой, даже если она есть, и особенно к ее графической части, как правило, довольно усложнен.

А если говорить о столице, то невозможно не упомянуть об известном решении Киевского городского совета от 31.08.2021 № 2180/2221 "Об организационных мерах по сохранению объектов ХІХ-ХХ веков (исторических зданий) на территории города Киева, которым может грозить уничтожение или повреждение" и которые могут быть включены в Перели.

Как свидетельствует практика, пребывание здания в этом перечне, несмотря на то, что такой правовой статус не предусмотрен законом, почти гарантированно исключает возможность получения градостроительных условий и ограничений или разрешительных документов на проведение градостроительных преобразований, хотя самим документом только рекомендовано владельцам или пользователям этих зданий воздержаться от выполнения подготовительных и строительных работ по реконструкции или "новому строительству работ по реконструкции".

Пока же сроки для определения такого правового статуса уже давно истекли, но это никоим образом не повлияло на силу упомянутого решения Киевского городского совета и установленные им ограничения.

Культурное наследие – это наша национальная идентичность, это узнаваемость наших городов и регионов и одновременно их инвестиционная привлекательность. Поэтому введение действенных правовых противовесов и предохранителей для обеспечения разумного баланса между сохранением наследия населенных пунктов и их развитием должно быть вопросом чрезвычайного государственного и общественного значения.