Чи можна посадити місцеву раду на лаву підсудних, або Як зробити, щоб місцеві депутати не крали?

Український електорат має коротку політичну пам’ять і здебільшого позбавлений навичок критичного мислення. Навіть у столиці, яка вважається політично просунутою, або, точніше, саме в столиці це проявляється особливо яскраво. Досить згадати, як двічі(!) мером Києва обирали Леоніда Черновецького.

Останній скандал із «смотрящим за Києвом» Денисом Комарницьким — людиною з оточення того самого Черновецького — шокував киян. Але для тих, хто стежить за історією «роботи» Київради, врозслідуваннях ZN.UA та команди Бігуса не було нічого несподіваного.

Ще далекого 2008-го ZN.UA писало: «Кожен, хто мав сумнівне задоволення чути на «Свободі слова» у жовтні 2007 року аргументацію секретаря Київради Олеся Довгого на кшталт «а покажіть бодай один документ», навіть не підозрював, наскільки той був правий! Точніше, правий на 63%. На порядку денному сесії було заявлено 709 питань, але до 448 із них — жодного проєкту рішення (!). Тож опоненту Довгого, лідеру фракції Віталію Кличку, справді не було чого показувати».

Чи поніс хтось із депутатів Блоку Черновецького за це бодай політичну відповідальність? Ні.

То які механізми мають запрацювати в громадах, щоб країна нарешті перейшла від колективної безвідповідальності місцевих рад до персональної відповідальності конкретних депутатів?

Спробуємо розібратися.

Як установити контроль над місцевими радами?

Останнім часом багато кажуть про незавершеність реформи децентралізації. У частині, що стосується місцевого самоврядування, її суть можна звести до тріади: повноваження — бюджет — контроль. За оцінками фахівців і народних депутатів, перші дві складові реалізовано. А от із третьою — проблеми. Саме відсутність ефективного механізму контролю, на їхню думку, є головним недоліком реформи.

Це створює парадокс: стаття 144 Конституції України передбачає, що рішення органів місцевого самоврядування (ОМС) можуть бути зупинені у разі їхньої невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду. Але в реальності нема кому зупиняти.

Конституція не визначає, хто саме має ініціювати таке зупинення. Рішення не скасовуються, а лише призупиняються — остаточну крапку ставить суд. Певний час таке право мала прокуратура: вона могла вносити протести та зупиняти рішення рад. Але після скасування 2014 року функції загального нагляду прокуратура втратила ці повноваження.

Чому цих функцій тоді не передали місцевим державним адміністраціям, можна тільки гадати. Але те, що на той момент чинний президент Петро Порошенко, протягуючи особливий статус ОРДЛО, вписав префектів в один закон про зміну Конституції, власне, і провалило впровадження нагляду. Хоча це було б логічно: саме голови місцевих державних адміністрацій (МДА), відповідно до статті 13 профільного закону, зобов’язані забезпечувати законність, захист прав і свобод громадян. Однак вони і досі позбавлені реальних важелів впливу на органи місцевого самоврядування. Як виконувати повноваження без інструментів, незрозуміло. Причому для цього не треба вносити зміни до Конституції, досить лише на рівні закону додати повноважень районним та обласним держадміністраціям.

Це спробували прописати в законопроєкті №4298 — фактично новій редакції Закону «Про місцеві державні адміністрації». У його початковій версії було передбачено можливість голів адміністрацій зупиняти рішення рад із наступним зверненням до суду, — саме в руслі конституційних норм. Але після прийняття документа в першому читанні 2021 року його текст кардинально переписали, що суперечить правилам законотворчого процесу.

Нова редакція 2024 року викликала обґрунтовану критику з боку експертів і Асоціації міст України. А її оновлена версія 2025 року, за оцінками фахівців, суперечить Європейській хартії місцевого самоврядування. Чому центральна і місцева влади досі не знайшли компромісу і чому важливий для держави проєкт закону №4298 уже тривалий час залишається «завислим» у профільному комітеті парламенту, ZN.UA докладно проаналізувало. (Вчора стало відомо, що законопроєкт практично поховано — група поважних представників партії влади зареєструвала альтернативу: контроль замість нагляду, але без реформи МДА, держслужби і детальних процедур).

Та навіть якщо припустити, що механізм державного контролю над рішеннями органів місцевого самоврядування врешті буде запроваджено, чи стане це реальним запобіжником від того, що місцеві ради, прикриваючись законом, розпоряджатимуться землями й майном громади на шкоду самій громаді?

Навіщо йдуть у депутати?

Рішення Київради (як і будь-якої місцевої ради) ухвалюються за визначеною процедурою: доповідь, запитання, обговорення, голосування. Формування порядку денного — обов’язок секретаря. Працює погоджувальна рада, діє регламент, затверджений самою радою. Але з його виконанням завжди проблема. Особливо коли не функціонує опозиція, а дотримання процедури — одна з її головних функцій.

Іронія в тому, що за часів Черновецького цю роль виконувала фракція Блоку Кличка, який зараз перебуває в епіцентрі корупційного скандалу і керує радою, яка, здається, вся загрузла в корупції. Доведення неправомірності ухвалених рішень — непросте завдання для НАБУ і САП. Навіть така показова, здавалося б, «туалетна схема» — приватизація земельної ділянки, на якій розташовано дворову вбиральню, на перший погляд цілком відповідає Земельному кодексу. Хіба що можна оскаржувати розмір ділянки.

Про численні лазівки в законодавстві, які дозволяють реалізовувати корупційні схеми, ZN.UA вже докладно писало. Тож, навіть маючи записи переговорів депутатів, оприлюднені журналістами, ми можемо лише припускати наявність «договорняків» між різними фракціями. Але чи це кримінал? Депутати швидко заперечать: це звичайна практика «узгодження позицій». Отже, слідчим ще треба все довести в суді.

А тепер запитання: чому у Віталія Кличка 11 заступників? Відповідь очевидна — щоб задовольнити амбіції всіх фракцій і депутатських груп. Інакше забезпечити голосування навіть не за «земельку», а за системні рішення з життєзабезпечення міста, де немає прямого «шкурного» інтересу, надзвичайно складно. І така практика не виняток. Вона поширена в багатьох міських і сільських радах.

За волею долі я спостерігаю за подіями у Феодосіївській територіальній громаді під Києвом. Там хоч і не Конча-Заспа, але теж чимало «ласих» ділянок в Іванковичах, Лісниках, Хотові. Мешкають тут ексміністри, колишні депутати, інші «екс» і просто впливові люди. Протак звану секретаріаду в цій громаді ZN.UA також писало.

Після відставки голови частина депутатів, грубо порушивши законодавство та регламент, провела закриту таємну сесію та обрала зручного для себе секретаря. Навіть Київська обласна адміністрація тоді нічого не змогла вдіяти.

Погляньмо на декларацію обраного на тій «сесії» секретаря Олександра Гладуша. Зарплата на попередній посаді скромна, бізнесу — жодного. Натомість у власності — кілька квартир і земельних ділянок у Київській області, позашляховик Toyota Land Cruiser, мотоцикл Yamaha. А ще позика в 1,5 млн грн, яку, за документами, йому надала… рідна мати зі своєї пенсії.

Цей випадок лише підсвічує головну проблему — неефективність правоохоронної системи. Якби прокуратура, поліція і суди системно реагували на незаконні чи сумнівні рішення органів місцевої влади, питання про встановлення державного нагляду над органами місцевого самоврядування не стояло би так гостро.

Чи мають депутати право виправляти свої рішення?

Про такий намір, до речі, заявив мер Києва Кличко після оприлюднених розслідувань. Є навіть рішення Конституційного суду України, яке прямо вказує, що орган місцевого самоврядування має повноваження ухвалювати, змінювати й скасовувати власні рішення. Це відоме рішення КС за зверненням Харківської міської ради.

Проте є нюанси, зазначені в поясненнях до рішення: корупційні рішення (земля, приватизація тощо) — це акти індивідуальної дії. І якщо їх виконано, орган місцевого самоврядування теоретично не може їх скасувати, оскільки вони втрачають чинність унаслідок факту свого виконання.

У перші роки після обрання Кличка Київрада активно намагалася скасувати рішення часів Черновецького. Але згодом суди скасовували ці дії з посиланням саме на вказане рішення Конституційного суду.

Зазначимо, що існує й інший шлях скасування рішень органів місцевого самоврядування. Відповідно до частини 10 статті 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», де зазначається: «Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку».

Отже, йдеться про два паралельні механізми оскарження неправомірних рішень насамперед нормативно-правового характеру, тобто таких, що стосуються інтересів широкого кола осіб та інституцій.

Яка роль голови громади, що очолює раду?

Окремо слід окреслити роль голови громади в забезпеченні законності та доцільності рішень місцевої ради. Згідно із законом він має право накласти вето на рішення ради, зупинивши його дію. На це у нього є п’ять днів. Подолати вето можна лише за умови, якщо за це рішення віддадуть голоси дві третини депутатів від загального складу ради.

Тобто саме голова громади є першим фільтром — контролером законності та відповідності рішень інтересам громади.

На відміну від рядових депутатів, голова має для цього реальні інструменти:

— очолює виконавчий комітет;

— формує його персональний склад;

— має у розпорядженні апарат, юристів, управління та профільні відділи.

Це дає змогу перевіряти рішення на відповідність Конституції, законам і регламенту до моменту їхнього підписання. Саме тому логічно поставити запитання: чому голови громад не несуть жодної відповідальності, якщо підписане ними рішення потім скасовується судом як незаконне?

У такому разі правоохоронцям навіть не потрібно доводити складні ланцюги наміру — підпис голови є прямим свідченням, що він знав і свідомо узаконив незаконне рішення.

У Міністерстві оборони свого часу було запроваджено ефективний механізм відповідальності виконавців. Будь-який документ, що виходив за підписом міністра, мав спеціальну форму погодження (візування) — кожен начальник підрозділу міністерства ставив підпис на штампі, де було надруковано приблизно таке: «документ відповідає всім нормам законодавства і не має корупційних ризиків». Гадаю, було би вкрай доречно запровадити такий механізм і в роботі Київради та КМДА, щоб за нагоди було відразу видно, «хто є ху».

У громадах існує свій механізм контролю над діями місцевої влади — система електронних петицій, які можуть сигналізувати про сумнівні рішення. Проте на практиці цей інструмент рідко працює ефективно.

Станом на сьогодні не відомо про жоден випадок, коли голову української громади було б притягнуто до відповідальності через скасування рішень ради в суді.

І тут ми знову повертаємося до основного запитання: чи мають депутати нести відповідальність за ухвалення незаконних рішень?

Чи можна притягнути депутатів до відповідальності?

Якщо державний службовець або посадовець, виконуючи свої обов’язки порушує законодавство, нормативні акти чи посадові інструкції, він несе за це дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність. Чим депутат кращий?

На жаль, окрім розпливчастого обов’язку «звітувати перед виборцями», інших форм відповідальності для місцевих депутатів не передбачено. Виходить, що за порушення правил дорожнього руху, дрібну крадіжку чи хуліганство депутат відповідає, а за голосування, яке призводить до втрати громадою майна чи землі, — ні. Але саме такі рішення завдають громаді реальної шкоди. Їхні наслідки часто набагато серйозніші за будь-який п’яний дебош у ресторані.

І нарешті найцікавіше запитання: чому ми досі не чули про відкриття провадження проти депутата місцевої ради за голосування, яке призвело до незаконного рішення?

Хоча це не в дусі демократичних традицій, але закон цього не забороняє. То якщо рішення визнається судом незаконним, чи має суд також притягати до відповідальності тих, хто голосував за це рішення?

Це запитання без відповіді, у тому числі в європейських країнах, де теж немає кримінальної відповідальності за політичні рішення. Але дуже хочеться порушити його перед суспільством і владою. Інакше ми ризикуємо знову побачити і казус Довгого, і казус Комарницького, і нову «страву від Бігуса». І ще одну. І ще…

Замість висновків

Політична відповідальність — дієвий інструмент для мотивації міських голів і депутатів усіх рівнів служити інтересам громад і країни, але він не має бути єдиним антикорупційним запобіжником. Тому що:

по-перше, децентралізація зайшла в глухий кут — гроші і повноваження пішли громадам, а відповідальність «не включилася». Державний нагляд за ОМС, який має діяти як превенція для місцевих рад, повинен запрацювати: префект зупинить незаконний акт на етапі його ухвалення, а суд винесе остаточне рішення;

по-друге, НАБУ і САП не в змозі охопити всю державу, тому на місцях має «увімкнутися» правоохоронна система (Нацполіція, ДБР, БЕБ), яка зараз виконує роль налигача в руках Банкової (його використовують, коли треба політично урезонити мера чи депутата) або ж бізнес-партнера місцевої влади. Все це дає можливість зміцнюватися місцевим феодам і розколювати країну зсередини;